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Recibido: 10 de enero de 2025
Conflicto de Intereses:
El autor declara que no existen conflictos de intereses relacionados con el artículo.
Contribución de Autoría:
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Agradecimientos:
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Financiación:
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Aprobado: 25 de enero de 2025
Derechos de Autor:
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Cómo citar (APA, séptima edición):
Rodríguez Fabié, D.A. (2025). Aprobación de la Ley de Restauración de la Naturaleza en la Unión Europea. Revista Científica Universitaria Ad Hoc, 6 (2), 44-53.
resumen
La Ley de Restauración de la Naturaleza, propuesta por la Comisión Von der Leyen a la Unión Europea (UE), se propone lograr la recuperación de los ecosistemas dañados en los territorios de esta organización para el año 2050. Para ello, se exigió el establecimiento de un Plan Nacional de Recuperación de Ecosistemas en los Estados Miembros de la UE, así como la aplicación de regulaciones generales que pueden provocar afectaciones económicas en el sector agrícola y maderero. Por ende, el proceso de aprobación de este proyecto legislativo se convirtió en una fuente de tensión política en el Parlamento Europeo, sobre todo por la oposición del Partido Popular Europeo, con mayoría representativa en la institución. Tras la realización de numerosas enmiendas al documento, destinadas a suavizar el reglamento, este fue aprobado a nivel parlamentario y por el Consejo Europeo, comenzando su aplicación en julio de 2024.
Palabras Clave: Ley de Restauración de la Naturaleza, Unión Europea, ecosistemas, Comisión Von der Leyen.
ABSTRACT
The Nature Restoration Act, proposed by the Von der Leyen Commission to the European Union (UE), aims to achieve the recovery of damaged ecosystems in the territories of the countries of this organization by the year 2050. To this end, it requires the establishment of a National Ecosystem Recovery Plan in the EU Member States, as well as the application of general regulations that may have an economic impact on the agricultural and timber sectors. As a result, the process of approval of this draft legislation became a source of political tension in the European Parliament, especially due to the opposition of the European People’s Party, which has a representative majority in the institution. After numerous amendments aimed at softening the regulation, the document was approved at the parliamentary level and by the European Council, starting its application in July 2024.
Keywords: Nature Restoration Act, European Union, ecosystems, Von der Leyen Commission.
introducción
La acción medioambiental ha sido una de las prioridades de trabajo de Úrsula Von der Leyen como presidenta de la Comisión Europea desde 2019. En este sentido, la mandataria ha establecido el llamado Pacto Verde Europeo, destinado a lograr la neutralidad climática europea en el año 2050. Como parte de este proyecto, la Ley de Restauración de la Naturaleza (LRN) se convirtió en uno de los planes de la presidenta, dedicado específicamente a la recuperación de los ecosistemas dañados en los territorios que abarca la Unión Europea (UE).
En el año 2022 comenzó el proceso de aprobación de dicho proyecto legislativo, cuyas medidas de mayor relevancia significaron amenazas para los intereses económicos de los sectores agrícola y maderero. Esto se logró a través del trabajo en diversas instituciones de la Unión Europea: la Comisión de Medio Ambiente, Salud y Seguridad Alimentaria, el Comité de las Regiones, el Consejo Económico y Social, y la Comisión Europea. Asimismo, estableció el compromiso de los Estados Miembros a la acción en favor de recuperar el medio ambiente a través del establecimiento de un Plan Nacional de Recuperación de Ecosistemas.
La extensión de estas medidas fue la causa fundamental del inicio de una oposición encabezada por el Partido Popular Europeo (PPE), destinada a impedir la aprobación de la ley. No obstante, el proyecto logró ponerse en marcha por el Consejo Europeo el 19 de junio de 2024, facilitado por la aproximación de intereses entre los populares y la presidenta Von der Leyen.
La presente investigación tiene como objetivo analizar las dinámicas del proceso de aprobación de la Ley de Restauración de la Naturaleza de la Unión Europea. Esto permite entender las divisiones dentro del Europarlamento con respecto a la acción medioambiental, así como las propias dinámicas a nivel interno de los bloques en los que se halla dividida esta institución Europea. Por otra parte, resulta pertinente analizar el contenido de la LRN de cara a futuras regulaciones de corte medioambiental que se apliquen en la UE o en alguno de sus Estados Miembros.
desarrollo
La actual LRN fue presentada por primera vez a la Comisión Europea1 el 22 de julio de 2022 y, tras un largo proceso de reforma y enmienda, fue puesta en acción por el Consejo Europeo2 el 17 de junio de 2024. Este plan responde a acuerdos expresados en la Agenda Verde, herramienta destinada a la acción medioambiental en la UE. De conjunto con el Pacto Verde3 y la Estrategia de Biodiversidad 2030, la ley es también resultado del trabajo de la Comisión Von der Leyen4 en virtud de lograr la neutralidad climática europea para el año 2050 (Rey & Ibarra, 2024).
Esta comisión de trabajo estableció un paquete de medidas destinadas a la recuperación de los ecosistemas dañados, a partir de la labor de 600 científicos en un análisis minucioso de la realidad climático-ambiental europea. Esto contribuyó a determinar el alcance de las reformas a disponer, así como a atraer la atención de empresas y organizaciones gubernamentales y no gubernamentales europeas hacia el proyecto. Si bien la versión aprobada por el Europarlamento presenta 136 reformas con respecto al primer borrador presentado, continúa como una normativa ambiciosa en cuanto a su exigencia en niveles de trabajo multidimensional y organizacional.
Contenido de la regulación
La LRN tiene como objetivo principal recuperar los ecosistemas dañados en el territorio de la UE, restableciendo un 20% de ellos para 2030, un 60% para 2040 y un 80% para 2050. Con este fin, implanta medidas de restauración a tomar para los ecosistemas. Los afectados en menor medida son el terrestres, el costero y el de aguas dulces, a los cuales se hace mención en el artículo 4. Los ecosistemas urbano y marino, considerados en peores condiciones, cuentan con atención específica en los artículos 5 y 6 del documento, respectivamente (Reglamento [UE] 2024/1991, 2024).
El artículo 7 se enfoca en atender la interconexión fluvial europea, donde se destaca la necesidad de recuperar, como mínimo, 25 mil kilómetros de cuencas fluviales antes de 2030 (Fageda, 2024). Para ello, se exige la elaboración de un presupuesto conjunto (gubernamental y del sector privado) en los países implicados, así como la creación de brigadas de trabajo especializadas.
El artículo 8 establece la recuperación de las poblaciones de insectos polinizadores y sus hábitats naturales. Además, otorga prioridad a la elaboración de programas de repoblación y migración estable para estos animales a partir de un monitoreo constante de las poblaciones (Fresneda, 2024a).
En similar sentido se dirige el artículo 9, enfocado en la protección de los agroecosistemas. En este caso, la ley exige el estudio minucioso de la incidencia de la actividad agropecuaria en los territorios dedicados a la producción. Indica también la reducción en el uso de pesticidas, herbicidas y otros productos químicos en los cultivos, así como en las inyecciones de hormonas y esteroides en diversos tipos de ganado.
Finalmente, destina atención a la restauración de las turberas5 que han sido desecadas para uso agrícola y constituyen uno de los ecosistemas naturales en más alto riesgo, no solo en territorio de la UE, sino también a nivel internacional. En este aspecto, se acude a la disminución de terrenos agrícolas en los alrededores de estos cuerpos hídricos para evitar posible contaminación por el uso de productos químicos en las plantaciones.
El artículo 10 de la normativa, considerado uno de los más polémicos, instaura marcos regulatorios para la tala de árboles, incluso de manera controlada (Fresneda, 2024). Además, la regulación otorga a la Comisión Europea la posibilidad de implementar, a partir del monitoreo de seis indicadores cuantitativos, diversas medidas como el cierre de empresas madereras y la implantación de vedas6 en zonas de tala en regiones consideradas bajo riesgo.
A pesar del amplio espectro de actividad multidimensional y coordinada entre diversos actores en la región que expresa el documento legislativo, el enfoque principal del mismo es el establecimiento de un Plan Nacional de Restauración para cada Estado Miembro. Para ello, en el artículo 12, se indica lo siguiente:
Para la implementación de la ley, los Estados miembros deben desarrollar Planes Nacionales de Restauración que abarquen el período hasta el año 2050, con fechas tope intermedias que se correspondan a los diversos objetivos y obligaciones establecidas en la regulación (Unión Europea, 2024).
Dichos planes, además de tener como fecha límite de elaboración y entrega el año 2026, serán sometidos a la revisión del Consejo de Medio Ambiente de la UE para su posterior aprobación y puesta en marcha. Además, los Estados miembros deben identificar sinergias con respecto a la acción ante el cambio climático y la identificación de nuevas fuentes de energía renovable (Unión Europea, 2024a).
Los planes exigen, como mínimo, una revisión cada decenio, que debe ir acompañada de redirecciones de acuerdo con los niveles de efectividad alcanzados en el período. Por otra parte, si la Comisión Europea considera insuficientes los avances obtenidos durante esta etapa en un Estado miembro, se haya en pleno derecho de intervenir en la determinación de nuevas medidas en busca de mayor impacto.
Muchas de las medidas que recoge la ley han sido establecidas a partir de convenios internacionales a los que la UE pertenece, como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1994), el Protocolo de Kyoto (1997), la Agenda 2030 (2015) y el Acuerdo de París (2016). No obstante, estas normativas de “neutralidad climática” pueden tener efectos negativos sobre la economía de los Estados miembros, si se atiende a la situación energética global y, en específico, de la región europea.
Dichas regulaciones pueden conducir directamente al alza de los precios de los productos alimenticios, en especial para aquellos países cuya producción agrícola no es suficiente para el autoabastecimiento. En adición, la reducción en el sector maderero y pesquero puede afectar diversos renglones económicos en países dependientes de estos rubros exportadores. Asimismo, los vínculos comerciales de la UE pueden verse notablemente afectados debido a la disminución en las importaciones de combustibles fósiles destinados a la producción energética o el transporte.
Por otro lado, en el proyecto legislativo resalta la ausencia de mecanismos e instituciones regulatorios aparte de la Comisión Europea o la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI). Tampoco se establecen metas comunes más allá de los porcentajes generales de recuperación a nivel organizacional, lo que limita en gran medida el monitoreo en el ámbito nacional.
Aprobación de la Ley
El primer borrador de la actual LRN fue presentado a la Comisión Europea el 22 de junio de 2022 por la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria. Posteriormente se realizó la discusión, análisis y modificación de los puntos más relevantes del documento de acuerdo con los objetivos de trabajo establecidos por la organización en el Pacto Verde. En consecuencia, la presidenta de la Comisión, Úrsula Von der Leyen, declaró sus intenciones de enviar el proyecto al Consejo Económico y Social y al Comité de las Regiones para su puesta en marcha.
En este sentido, el primero de los organismos mencionados formalizó su postura con respecto al proyecto de ley el 23 de enero de 2023. Este órgano expresó su preocupación con respecto a la fortaleza de las regulaciones propuestas, puesto que parecían no tener en cuenta el impacto económico que podían tener sobre el territorio europeo. Se señaló además la importancia de suavizar los puntos referentes a la preservación forestal, marina y agrícola, debido a las posibles afectaciones económicas a gran parte de los Estados miembros (Unión Europea, 2023).
Por su parte, el Comité Europeo de las Regiones expresó su posición al respecto el 3 de mayo de 2023, cuando abogó por un estudio más profundo de las individualidades territoriales antes de ejecutar la ley. Además, admitió su preocupación por los altos niveles de presupuesto que demanda el proyecto, así como por los compromisos que debe asumir el sector privado en la región (Comité Europeo de las Regiones [CdR], 2023).
Para tal fecha, la legislación ya era vista como una amenaza para algunos sectores de la derecha y ultraderecha del Europarlamento debido al carácter ultraconservador de algunos bloques políticos. De ellos, el liderato lo asumió el centro-derechista PPE, que buscó alinear sus intenciones con las de otros bloques y organizaciones defensores del sector agrícola.
Manfred Webber, líder de este bloque político, inició un grupo de acciones en contra de la aprobación de la ley. Entre ellas, una amplia campaña de desinformación motivada por su recelo a la dirección de Von der Leyen al frente de la Comisión Europea. También, el político alemán convirtió la acción antiecológica en una de las prioridades de trabajo del partido, aun cuando la presidenta pertenece a este.
En ese empeño, recibió ayuda de diversas organizaciones como Copa-Cogeca7 y European Forest Owners8 (Fageda, 2024). La primera, a petición de la Asociación Valenciana de Agricultores (AVA-AJASA), emitió una nota de prensa donde acusaba a la UE de la preexistente situación medioambiental. Asimismo, el líder de AVA-AJASA, Cristóbal Aguado, expresó:
Mientras la UE defiende al sector del automóvil con aranceles a China, que pagaremos los de siempre, asfixia a los agricultores europeos y nos asesta una nueva puñalada trapera. Posiblemente esta ley duplicará la superficie de mancha marrón en la agricultura mediterránea, provocará incendios más grandes y despoblará aún más el medio rural (Aguado, 2024 como se citó en Fresneda, 2024).
Forest Owners, a petición de eurodiputados franceses y belgas, decidió enviar una carta a la ENVI. En este documento, si bien expresaban su acuerdo con respecto a las normativas referentes a la recuperación de los ecosistemas, mencionaron su indisposición con respecto a los Planes Nacionales. Específicamente, los consideraron demasiado invasivos, además de que buscaron defender el interés económico del sector privado, que no se mostraría de acuerdo con las normativas de vinculación con el gobierno (Rey & Ibarra, 2024).
Ante el clima de tensión que estas organizaciones crearon en la región, así como bajo la influencia de la campaña mediática que desarrollaba el PPE, se produjeron numerosas reacciones en contra de la ley en algunos países del bloque. En Bruselas y Bélgica, grupos sindicales de leñadores iniciaron protestas en masa. Además, los gobiernos de Finlandia y Suecia se manifestaron abiertamente en contra de la resolución debido a las restricciones que impone al sector de la industria maderera, de vital importancia en sus exportaciones (ClimateTrade, 2024).
A pesar de la oposición presentada por los populares del Europarlamento durante las sesiones, la votación para rechazar la propuesta de la Comisión no prosperó con 312 votos a favor, 324 en contra y 12 abstenciones. Por el contrario, el parlamento terminó aprobando la ley, con 336 votos a favor, 300 en contra y 13 abstenciones el 12 de julio de 2023 (Unión Europea, 2023). Sin embargo, este proceso de votación hace posible apreciar una polarización dentro del PPE, cuyos votos se hallaron divididos en ambas ocasiones.
El eurodiputado español César Luena, del Grupo de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas (S&D), quien fungió como ponente durante las sesiones, expresó con respecto al proceso de aprobación de la ley:
Garantizará un planeta habitable para las generaciones futuras. La posición adoptada hoy envía un mensaje claro. Ahora debemos continuar trabajando, defender nuestro mandato durante las negociaciones con los Estados miembros y alcanzar un acuerdo antes de que finalice la legislatura para aprobar el primer reglamento sobre restauración de la naturaleza en la historia de la UE’’ (Unión Europea, 2023).
Esta victoria tan reñida permitió al proyecto avanzar a la siguiente fase de trabajo, iniciando las negociaciones con el Consejo en virtud de la aprobación de la ley. El día 9 de noviembre de 2023, los eurodiputados concluyeron su acuerdo provisional con respecto a la ley. Si bien el texto mantuvo su reglamento de manera general, los acuerdos tomados por el Europarlamento establecieron la realización de 136 enmiendas destinadas a suavizar algunas de las medidas tomadas en la normativa.
Entre ellas, resaltan la no-intervención de la UE en caso de violaciones a las normativas de ecosistemas forestales y/o el incumplimiento del Plan de Restauración en un decenio, la disminución de los presupuestos del sector privado y el aumento de los plazos para la transición energética (Unión Europea, 2024b). Por otra parte, se abrió la posibilidad a prorroga en la entrega de los Planes Nacionales de Restauración.
En este aspecto, el PPE, con mayor representatividad en el Parlamento, mantuvo su postura conservadora con respecto a la ley. En esta ocasión, diputados de Italia, Países Bajos, Austria y Polonia9 apoyaron la realización de las modificaciones al reglamento, arguyendo posibles dificultades asociadas a la producción de alimentos en la región con una inevitable alza de los precios (Fageda, 2024).
El día 22 de noviembre de 2023, el acuerdo resultó aprobado por el Comité de Representantes Permanentes del Consejo Europeo. También se planificó su votación en la plenaria para la primera sesión del 2024. Esta, que aconteció el 27 de febrero, permitió la ratificación del acuerdo alcanzado con los Estados miembros en noviembre por 329 votos a favor, 275 en contra y 24 abstenciones (Unión Europea, 2024a).
Con respecto a este proceso, la eurodiputada italiana Francesca Peppucci, del Partido Popular Europeo, expresó:
No nos convenció desde el principio y sigue sin convencernos. En nuestra opinión, es una ley ultraideológica que difícilmente traerá buenos resultados, (…) incluso corre el riesgo de poner en peligro lo que es un sector tan importante como el alimentario (EuroNews, 2024).
En la sesión de trabajo del Parlamento también se decidió la fecha de realización de las elecciones en la UE, para los días entre el 6 y el 9 de junio de 2024. Ello provocó una redirección en las prioridades de trabajo de la presidenta de la Comisión Europea, que una vez más fue propuesta como candidata por el PPE. Ello exigió la aproximación entre diversos bloques del Europarlamento, debido al auge alcanzado por la ultraderecha durante el primer mandato de Von der Leyen, en virtud de excluir a ultraconservadores de los cargos de la Comisión.
Con este objetivo, se observó una realineación estratégica entre la presidenta y Weber, dedicada al logro del triunfo electoral, que también incluyó a líderes social-demócratas y otras alianzas de centro. En consecuencia, también se detuvo la campaña impulsada por los populares en contra de la LRN. No obstante, resulta meritorio señalar la poca relevancia de los llamados “verdes”10 en este proceso, a pesar de la dirección ecologista de Von der Leyen al frente de la Comisión Europea.
El 19 de junio de 2024, se adoptó formalmente la ley en una reunión de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria. La votación del Consejo, sin embargo, se vio marcada por las dificultades para lograr la mayoría necesaria11 para la aprobación final y puesta en acción de la ley.
En este caso, se consiguió un 66,07% de representatividad poblacional de la UE, a través del voto positivo de 20 países. A la vez, esto fue posible gracias al inesperado voto a favor de la Ministra de Medio Ambiente de Austria, Leonore Gewessler, quién desafió la voluntad de las autoridades de su país al acometer esta acción. Al respecto, expresó: “Estoy absolutamente convencida de que, en momentos en que hay que tomar decisiones que son desesperadamente necesarias para las generaciones futuras, hay que dar el paso al frente y actuar. Eso es lo que he hecho” (Climática, 2024).
Seis meses después de la aprobación de la LRN, son pocos los avances que se aprecian en cuanto a las normativas que establece. Solo dos países, España y Austria, han demostrado progresos en cuanto a la elaboración de sus respectivos planes de restauración, mientras el resto de los Estados miembros aún no presentan avances en ningún ámbito establecido por las normativas.
Esto se debe a la preocupación que la LRN ha causado en los gobiernos y partidos de los países de Europa, puesto que las regulaciones medioambientales pueden afectar la estabilidad económica de los mismos. Además, el proyecto carece de mecanismos regulatorios o instituciones encargadas de velar por su implementación, lo que ha dificultado su avance. En un contexto económico complejo para la UE, marcado por la debilidad en la matriz energética a causa de la imposición de medidas económicas a Rusia, también se ha visto afectada la destinación de presupuestos a la acción medioambiental, tanto por entidades gubernamentales como privadas (Reyes, 2024).
conclusiones
La LRN representa un fuerte marco normativo para abordar la situación medioambiental en la UE. Sin lugar a dudas, es un proyecto ambicioso debido a los altos niveles de trabajo mancomunado que exige a los Estados miembros. Además, pone seriedad a la cuestión ambiental al vincular y comprometer a los Estados a través de un plan de restauración que se adapta a las especificidades de cada territorio, a pesar de las limitaciones que implica la ausencia de mecanismos regulatorios efectivos.
Como anteriores proyectos regulatorios de la actividad humana sobre la naturaleza, su puesta en acción se ha visto afectada por los conflictos de intereses a nivel político y económico. La división que se manifestó en el PPE con respecto a la aprobación de la ley durante el proceso negociador, constituye un indicador de la polarización ideológica que existe no solo en el Europarlamento, sino también a nivel intrapartidista. En este caso, las dificultades condujeron a la reducción del impacto de numerosas medidas en la búsqueda del interés económico y la defensa del sector privado.
En este caso, priman además los intereses de actores dentro de la UE, como el PPE y la Comisión Europea, bajo los lideratos de Manfred Weber y Úrsula Von der Leyen, respectivamente. Ante la cercanía de las elecciones dentro de la organización, se buscó una vez más fortalecer la posición de los populares en la Eurocámara a pesar del criterio contrapuesto que poseían su líder y la presidenta. Para esta última, no obstante, significa otro triunfo debido a la dirección ecologista con la que ha mantenido sus mandatos en la Comisión Europea, a pesar de la minoría “verde” que se manifiesta en el Europarlamento.
referencias
notas