Recibido: 5 de octubre de 2024
Conflicto de Intereses:
La autora declara que no existen conflictos de intereses relacionado con el artículo.
Contribución de Autoría:
No aplica
Agradecimientos:
No aplica
Financiación:
No aplica
PrePrint:
No publicado
Aprobado: 27 de noviembre de 2024
Derechos de Autor:
Los derechos de autor son mantenidos por los autores, quienes otorgan a la Revista Política Internacional los derechos exclusivos de primera publicación. Los autores podrán establecer acuerdos adicionales para la distribución no exclusiva de la versión del trabajo publicado en esta revista (por ejemplo, publicación en un repositorio institucional, en un sitio web personal, publicación de una traducción o como capítulo de un libro), con el reconocimiento de haber sido publicada primero en esta revista. En cuanto a los derechos de autor, la revista no cobra ningún tipo de cargo por el envío, el procesamiento o la publicación de los artículos.
Cómo citar (APA, séptima edición):
Arrieta de Armas, C. (2025). El desarrollo normativo de la deuda soberana en la segunda mitad del siglo XX. Revista Científica Universitaria Ad Hoc, 6(1), 16-24.
resumen
El tratamiento normativo de la deuda soberana se ha caracterizado por la ausencia de principios o foros comunes universalmente acordados para su negociación y reestructuración. Después de la Segunda Guerra Mundial, se agudizó la tendencia en la cual los procedimientos prevalecientes favorecen a los acreedores en detrimento de los deudores. La segunda mitad del siglo XX adoleció de soluciones improvisadas, combinando ofertas de presión política con una expansión de los instrumentos de financiamiento, en particular de la mano del Club de París, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Durante este período, el sistema de gestión de la deuda soberana mostró fragmentación e inequidad, con graves consecuencias, principalmente, para los países en desarrollo. La presente investigación propone analizar la evolución del tratamiento normativo de la deuda soberana en la segunda mitad del pasado siglo.
Palabras Clave: Deuda soberana, tratamiento normativo, siglo XX.
ABSTRACT
The regulatory approaches to sovereign debt have been typified by the absence of universally agreed principles or common fora for its negotiation and restructuring. After World War II, the prevailing procedures favored creditors to the detriment of debtors; and suffered from improvised solutions, combining political pressure with financial support instruments from the Paris Club, the International Monetary Fund and the World Bank. During this period, the sovereign debt management scheme showed fragmentation and inequity, with serious consequences, mainly for developing countries. This research intends to study the evolution of the normative approaches to sovereign debt during the second half of the twentieth century.
Keywords: Sovereign debt, regulatory approach, twentieth century.
introducción
La deuda soberana, también llamada deuda gubernamental, deuda pública o deuda nacional, es el conjunto de deudas que mantiene un Estado frente a otros sujetos internacionales1. Por componentes de su estructura se puede clasificar en interna, adeudada a prestamistas nacionales; y externa, adeudada a prestamistas extranjeros. Los prestamistas pueden ser públicos, tanto multilaterales como bilaterales, o privados.
En su evolución, la deuda soberana ha tenido un impacto directo en la vida de los Estados, pues resulta fundamental para la financiación de proyectos de desarrollo, el mantenimiento de los llamados servicios públicos esenciales, tales como seguridad, justicia, educación, salud, empleo, infraestructura; y la respuesta a situaciones de crisis, por mencionar algunos de los ámbitos más evidentes. Es decir, es un instrumento mediante el cual los Estados acceden a recursos para financiar proyectos comprendidos en los planes nacionales de desarrollo, por lo que repercute notablemente en el porvenir de sus ciudadanos.
Sin embargo, los mecanismos, principios e instituciones de las finanzas globales actuales no garantizan un acceso fiable, sostenible y suficiente a liquidez internacional; menos aún un entorno financiero estable y equitativo que fomente el crecimiento impulsado por la inversión en desarrollo. En materia de deuda soberana, su tratamiento se ha caracterizado por la ausencia de principios o foros comunes universalmente acordados para la negociación2 y reestructuración3.
Puesto que no existe configuración institucional permanente, única y de alcance global para la acción coordinada entre deudores y acreedores, el sistema de gestión de la deuda soberana se muestra fragmentado, disperso e inequitativo. Al respecto, todo análisis riguroso exige cuestionar la organización, funcionamiento, instituciones, normas y prácticas de la arquitectura financiera internacional. Por tanto, resulta sumamente valioso entender el desarrollo histórico de la deuda soberana y, teniendo en cuenta la propia naturaleza de dicha deuda, su tratamiento normativo. La presente investigación se propone explicar la evolución del tratamiento normativo de la deuda soberana en la segunda mitad del siglo XX.
desarrollo
La deuda soberana.
Antecedentes de su lugar en la arquitectura financiera
internacional
En su desarrollo histórico, la deuda soberana ha sido utilizada frecuentemente como una herramienta para ejercer dominación, en especial sobre los gobiernos que las contraen y, por derivación, las naciones que estos representan. En el siglo XIX jugó un papel importante para subordinar a los países periféricos4 mediante la expoliación de los pueblos colonizados, por lo que resultó fundamental en la política imperialista de las principales potencias. Los términos onerosos inducían a los países a recurrir a nuevos préstamos para reembolsar los antiguos, en un espiral de endeudamiento interminable.
Numerosos son los ejemplos. Haití proclamó su independencia del yugo francés en 1804; sin embargo, París no abandonó sus pretensiones y obtuvo una indemnización para los esclavistas. Los acuerdos firmados en 1825 con los nuevos dirigentes haitianos instauraron una deuda colosal. Tres años más tarde el país tenía enormes dificultades para su pago y tardó un siglo en reembolsar esa carga, haciendo imposible cualquier forma de desarrollo real (Toussaint, 2016b).
En 1821, el pueblo griego inició una revolución contra el Imperio Otomano, y el 15 de enero de 1822 declaró oficialmente su independencia. Sin embargo, no fue hasta el 3 de febrero de 1830 cuando Grecia fue reconocida oficialmente como Estado independiente y soberano, con la firma del Protocolo de Londres. El reconocimiento oficial estuvo asociado a una deuda que encadenaba Grecia a Inglaterra, Francia y Rusia (Toussaint, 2016a).
Por su parte, la isla de Terranova fue en 1855 el primer dominio autónomo del Imperio británico, mucho antes que Canadá y Australia, mas renunció a su independencia después de la grave crisis económica de 1933 para hacer frente a sus deudas. Terranova fue incorporada a Canadá en 1949. Esta última aceptó hacerse cargo del 90% de los compromisos soberanos que había acumulado la isla (Reinhardt & Rogoff, 2011). La deuda también fue utilizada para someter Túnez a Francia en 1881 y Egipto a Inglaterra en 1882 (Toussaint, 2016b).
El fenómeno del endeudamiento soberano se reprodujo a gran escala después de la Segunda Guerra Mundial. A partir de los años 1960 fueron concedidos préstamos masivos a un número creciente de gobiernos de países de la periferia. Los aliados estratégicos de las grandes potencias, como el Zaire de Mobutu5 , la Indonesia de Suharto6, el Brasil y la Argentina de las dictaduras militares, funcionaron como piezas de un nuevo mecanismo de dominación sobre naciones que habían comenzado a adoptar con éxito políticas independientes de sus otrora metrópolis coloniales.
En la década del setenta ocurrieron profundos cambios en las relaciones de producción capitalistas a nivel global, lo cual propició un período de notable crecimiento de la deuda soberana. Para invertir sus excedentes de capitales, los países más industrializados habían prestado cuantiosas sumas de eurodólares7 y petrodólares8 a intereses muy bajos. En consecuencia, la deuda de los países del Tercer Mundo y de Europa del Este, contraídas en su inmensa mayoría por deudores gubernamentales, se multiplicó por doce entre 1968 y 1980 (Colectivo de Autores, 2023).
En este contexto llegaron al poder Margaret Thatcher en Reino Unido y Ronald Reagan en Estados Unidos. De conjunto con otros líderes políticos en varios países occidentales, desarrollaron a nivel mundial un nuevo esquema de acumulación. Las bases de este último fueron las políticas neoliberales que de forma generalizada se aplicaron durante los años ochenta y noventa, tanto en economías desarrolladas como en países subdesarrollados, poniendo en práctica el denominado Consenso de Washington9.
El llamado decálogo del Consenso establecía varios requisitos necesarios para generar desarrollo. Algunos de ellos fueron: disciplina presupuestaria, reorientación del gasto público, reforma fiscal para ampliar la base impositiva, liberalización financiera, tipo de cambio competitivo, apertura comercial, liberalización de la inversión extranjera directa, privatización de empresas públicas, desregulación arancelaria, y garantía de derechos de propiedad (Bustelo, 2003).
El alza de los tipos de interés implementada de forma unilateral por el gobierno estadounidense y secundada por numerosos países, constituyó un hito en esta etapa. El hecho ocurrió a inicios de la década de los 80 del pasado siglo, con el fin declarado de frenar la inflación doméstica y la salida masiva de dólares. Ese aumento obligó a las naciones endeudadas con instrumentos financieros denominados en dólares a transferir súbitamente enormes sumas a las instituciones prestamistas privadas y a otros poseedores de títulos de deudas. Para refinanciar los compromisos pendientes, los gobiernos de esos países tuvieron que enfrentarse a tipos de interés muy elevados.
Las referencias sobre la necesidad de un procedimiento para abordar la crisis de deuda soberana, en el esquema de una analogía entre la situación de insolvencia soberana y la quiebra de deudores privados datan, al menos, de mediados de la década del setenta. Un aporte relevante en esta materia se le atribuye a Christopher Oeschli, quien en 1981 propuso la adopción de un procedimiento destinado a la rehabilitación financiera de los deudores soberanos, tomando como modelo el régimen estadounidense aplicable ante la quiebra de actores privados (Das et aI., 2014). Así, planteó la posibilidad de aplicar tales principios a nivel internacional.
La propuesta de Oeschli, dado el contexto político desfavorable de la época, no trascendió a instancias multilaterales oficiales. Sin embargo, en el ámbito académico nutrió el argumento de la necesidad de acordar un mecanismo de alcance global para abordar las situaciones de impago de la deuda soberana.
El Club de París y las
reestructuraciones de la deuda soberana. Antecedentes de las prácticas de los acreedores que pertenecen al Club
El Club de París nació en 1956, año en el que Argentina solicitó una reunión con sus acreedores para evitar caer en default10. Francia se ofreció como anfitrión para llevar a cabo la negociación que duró 3 días, del 14 al 16 de mayo11 . Desde su conformación, el Club de París ha permanecido como un arreglo institucional informal. No obstante, incluso sin condición jurídica, su labor se rige por una serie de normas y principios acordados por los países miembros, no conciliados con sus deudores, los cuales determinan el proceso de toma de decisiones y la celebración de acuerdos. Conocidos como “los seis principios”, estos son: solidaridad, consenso, distribución de información, caso por caso, condicionalidad y comparabilidad del acuerdo.
Entre 1956 y 1976, el Club de París, que agrupa a muchos de los principales acreedores oficiales, llevó a cabo pocas renegociaciones; cuatro países de América Latina: Argentina, Brasil, Chile y Perú; cuatro países asiáticos: Turquía, Camboya, Pakistán e Indonesia; y cuatro africanos: Zaire, Sierra Leona, Sudán y Liberia. Sin embargo, desde la crisis de deuda que comenzó en 1982, las renegociaciones se volvieron frecuentes y numerosas (Club de París, 2024).
Los países miembros actuaron como grupo en las negociaciones con un Estado deudor y tomaron las decisiones por consenso entre sí, compartiendo la misma información y datos, en tratamiento confidencial. Las decisiones fueron tomadas caso por caso, analizando la situación de cada país deudor. En los acuerdos de renegociación de deuda existieron ciertas condiciones, por ejemplo, un programa previo de reformas con el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Durante la segunda mitad del siglo XX, este proceder, si bien tuvo lugar en un marco colectivo, favoreció en extremo al conjunto de acreedores en detrimento de los deudores. Los principios de caso a caso y condicionalidad impidieron además la capacidad de los países prestatarios de articularse de conjunto o de negociar principios y términos comunes. La máxima del diseño ha sido garantizar, en última instancia, el pago de la deuda en los mejores términos posibles para los miembros del grupo.
Vale señalar que el Club de París evolucionó en su misión durante el período objeto de estudio. Como tendencia se observó una mayor implicación del FMI y del Banco Mundial. El primero incidió más en la autonomía del Club, utilizándolo en estrategias de mayor calado a través, por ejemplo, del ya referido principio de comparabilidad del trato. Con respecto a los países más pobres, se concedieron quitas o condonaciones de deuda de manera progresiva, aunque tímidamente.
El Club pasó así del enfoque estrictamente financiero a la narrativa de alivio, al plantear que, para el caso de países muy pobres, el problema no era tanto de liquidez como de solvencia. De acuerdo con Pérez de Eulate (2000), el grupo optimizó su estrategia para la renegociación de deudas; con el ánimo de, por una parte, proporcionar al deudor un alivio financiero que le permitiera salir de la fase más crítica y, por otra, garantizar su sostenibilidad y cobrarlas.
El Club procuró suministrar a los deudores un alivio financiero suficiente para que los planes de viabilidad sostenidos por el FMI fueran implementados. Hasta el 31 de octubre de 1999, el Fondo mantenía acuerdos de este tipo con 56 Estados soberanos (Pérez de Eulate, 2000). En la mayoría de estos casos la financiación adicional del Fondo no había sido suficiente para “cuadrar” el agujero financiero derivado del déficit de la balanza de pagos, por lo cual la intervención del Club de París, a través del diferimiento12 de los vencimientos de la deuda externa, resultó indispensable en muchos casos. Así, aunque en este engranaje el Fondo fue el catalizador del programa macroeconómico y de la financiación para su aplicación, el grueso de la sostenibilidad financiera del programa provino de los Estados acreedores, a través de la reprogramación o la cancelación del cobro de préstamos.
Los representantes del Club de París han afirmado que no son una agencia de desarrollo y, por tanto, no pueden ocuparse de cuestiones que no sean la mera renegociación de deudas (Colectivo de Autores, 2023). Sin embargo, no se debe perder de vista que en este participan los representantes oficiales de gobiernos que han suscrito en foros internacionales multilaterales convenios y tratados internacionales en los que se comprometen a contribuir al desarrollo sostenible. Por tanto, las decisiones sobre gestión de la deuda, necesariamente, debieran tomarse de acuerdo con este principio.
Las instituciones de Bretton Woods en el tratamiento de la deuda soberana
En las ideas de Joseph Stiglitz, en “El malestar en la globalización” (2002): “la crisis de la deuda latinoamericana en los años ochenta fue provocada por un agudo incremento de los tipos de interés, como consecuencia de la política monetaria restrictiva del presidente de la Reserva Federal estadounidense, Paul Volcker” (p. 298).
Con la crisis crecieron las presiones de los acreedores para el pago del servicio de la deuda, las cuales promovieron la implementación “urgente” de cambios fundamentales en las políticas económicas de los países endeudados. Estas debían propiciar cierta independencia con respecto al control estatal, apuntando a la asumida ineficiencia del Estado como causa de todos los males, y operar según las reglas del mercado, para su inserción plena a nivel internacional.
Este proceso lo protagonizaron, como ejecutores y evaluadores, el FMI y el Banco Mundial (Colectivo de Autores, 2023). En el discurso de las denominadas instituciones de Bretton Woods, la liberalización era la premisa para la inserción en el mercado internacional de bienes, servicios y capital; es decir, la posibilidad de obtener el máximo provecho de la globalización de la economía mundial. Sin embargo, el anunciado éxito de las reformas no se logró, y en los países subdesarrollados se profundizó la vulnerabilidad ante los vaivenes del mercado financiero internacional.
El ajuste estructural comprendió dos grandes tipos de medidas: las llamadas de estabilización macroeconómica y las reformas estructurales. Dentro de las primeras se incluyeron: la devaluación de la moneda y el aumento de los tipos de interés en el correspondiente país, tradicionalmente incluidas en las condicionalidades del FMI. Como parte del segundo tipo de medidas se implementaron privatizaciones, reformas fiscales, reducción de los gastos sociales, supresión de los subsidios a bienes y servicios de base.
Las devaluaciones monetarias tenían como objetivo declarado volver más competitivas las exportaciones de los países concernidos, debido al descenso del valor de la moneda local en relación a otras monedas, como forma de aumentar la entrada de las divisas necesarias para el pago de la deuda. El FMI justificaba los tipos de interés elevados con que atraerían capitales extranjeros imprescindibles. En la práctica, los capitales atraídos por tipos de interés altos se caracterizaron por ser volátiles, salieron del país ante contingencias tales como las perspectivas de mayor beneficio.
En cuanto a la deuda, como el valor de la recaudación interna disminuía en moneda local mientras aumentaba el valor de los préstamos recibidos en monedas extranjeras, crecía su monto real. Así lo describió François Chesnais, de ATTAC Francia13 :
Los mercados de títulos de la deuda pública puestos en marcha por los principales países beneficiarios de la mundialización financiera y luego impuestos a otros países son, según las propias palabras del FMI, la piedra angular de la mundialización financiera. Traducido a un lenguaje claro, es exactamente el mecanismo más sólido puesto en marcha por la liberalización financiera de transferencia de riquezas de algunas clases y capas sociales y de algunos países hacia otros (Chesnais, 1998, p. 11).
La crisis de la deuda soberana de los ochenta del pasado siglo confirmó la existencia de una maquinaria de transferencia de riquezas en provecho de los poseedores de capitales, y un pretexto a la aplicación de las políticas analizadas. El sentido profundo del ajuste estructural fue la supresión sistemática de todas las trabas históricas y sociales al libre despliegue del capital, para permitirle proseguir su funcionamiento de beneficio inmediato, a expensas del elevado coste humano.
conclusiones
El lugar de la deuda soberana en la arquitectura financiera internacional ha sido el de herramienta para la reproducción del sistema de acumulación y explotación capitalista, entendido en una lógica de sistema-mundo. Así, ha contribuido a la prosperidad de la clase política dominante en los países desarrollados, en detrimento de la mayoría de los ciudadanos de los países en desarrollo.
En su evolución, el tratamiento normativo de la deuda soberana ha atravesado un mismo desafío: la (re)negociación en ausencia de una autoridad universal multilateral instituida. Durante la segunda mitad del siglo XX, los procedimientos prevalecientes favorecieron exclusivamente a los acreedores; adolecieron de combinar ofertas de canje y presión política con una expansión de los instrumentos de financiamiento, de la mano del FMI y el Banco Mundial. Las renegociaciones de deuda continuamente provocaron daños a la estabilidad económica y social de los países deudores, con efectos muy graves en los sectores menos prósperos y más vulnerables de la población.
La inexistencia de un marco específico acordado para la negociación de la deuda soberana redujo las posibilidades de encontrar soluciones eficientes y sustentables a los sucesivos episodios de defaults. Tal carencia institucional del sistema financiero internacional contemporáneo no paralizó las operaciones del período posterior a la Segunda Guerra Mundial, pero sin dudas afectó a los Estados en crisis. Estos vieron limitado su acceso al financiamiento internacional, condicionados a diseñar y ejecutar políticas incluso contrarias al bienestar de sus ciudadanos.
Teniendo en cuenta el desarrollo normativo de la deuda soberana en la segunda mitad del siglo XX, la actual necesidad de un mecanismo multilateral para la solución ordenada, justa, transparente y durable de las crisis de deuda soberana ya se mostraba evidente al cierre del milenio.
referencias
notas