Recibido: 25 de Octubre de 2024
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Los autores declaran que no existen conflictos de intereses relacionado con el artículo.
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Aprobado: 25 de Noviembre de 2024
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Cómo citar (APA, séptima edición):
Medina Crespo, J. & Rodríguez Pérez, J.L. (2025). Las negociaciones intergubernamentales sobre el proceso de reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Revista Científica Universitaria Ad Hoc, 6(1), 66-82.
resumen
La Organización de Naciones Unidas surgió en 1945 durante la Conferencia de San Francisco, con el objetivo de dotar al sistema internacional de un instrumento duradero y capaz de mantener la estabilidad, promover la paz y la justicia a nivel global. Posteriormente, con la aprobación de la Carta de Naciones Unidas se determinó el establecimiento de un Consejo de Seguridad, el cual ha tenido la misión primordial de mantener la paz y la estabilidad internacionales. Sin embargo, el Consejo de Seguridad no es un órgano representativo, ni en lo político, ni en lo geográfico; por lo que su reforma se ha convertido en una necesidad de los Estados y la comunidad internacional. Es a partir de 2008 con el inicio de las Negociaciones Intergubernamentales, que las deliberaciones y acuerdos quedaron plasmados en un documento; lo que determinó un compromiso mayor por parte de los Estados. Aunque los resultados en el proceso de reforma del Consejo de Seguridad en el periodo 2008-2024 no han sido satisfactorios ante los retos que enfrenta la Organización de Naciones Unidas; los debates han sido más interactivos, se han incorporado las perspectivas de un mayor número de actores, su labor se ha desarrollado de manera más transparente, y se ha avanzado en la institucionalización del proceso. La poca evolución en las negociaciones intergubernamentales demuestra la complejidad del proceso de reforma del Consejo de Seguridad y la creciente polarización y tensiones geopolíticas que existen.
Palabras Clave: Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, proceso de reforma, negociaciones intergubernamentales
ABSTRACT
The United Nations was established in 1945 during the San Francisco Conference. This meeting aimed to equip the international system with a durable tool capable of maintaining stability, promoting peace, and ensuring global justice. Subsequently, the Security Council was founded with the primary responsibility of maintaining international peace and stability. However, the Security Council is not a representative body, either politically or geographically; that´s why reforming the Security Council has become a necessity for member states and the international community as a whole. Since 2008, with the start of the Intergovernmental Negotiations, discussions and agreements have been documented, reflecting a stronger commitment from the member states. Although the results of the Security Council reform process between 2008 and 2024 have been insufficient to address the current challenges faced by the United Nations, the debates have become more interactive, a wider range of perspectives has been included, proceedings have become more transparent, and progress has been made toward institutionalizing the process. Overall, the limited progress in the intergovernmental negotiations demonstrates the complexity of the United Nations Security Council reform process and the growing polarization and geopolitical tensions that exist.
Keywords: United Nations Security Council, reform process, Intergovernmental
Negotiations.
introducción
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) tiene como antecedente histórico un órgano homólogo, la Sociedad de Naciones (SDN). Esta última surgió en 1919, como resultado del Tratado de Versalles, tras el fin de la Primera Guerra Mundial. La SDN, al igual que la ONU, contaba dentro de su estructura con un Consejo, como órgano encargado de garantizar la paz y la seguridad internacionales. Cabe destacar que, aun con sus limitaciones, la SDN constituyó el mayor organismo multilateral del sistema internacional de la época y un espacio propicio para impulsar la cooperación entre los Estados.
Posteriormente, en 1945, surge la ONU durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, más conocida como Conferencia de San Francisco. Dicho encuentro tuvo como objetivo dotar al sistema internacional de un instrumento duradero y capaz de mantener la estabilidad, promover la paz y la justicia a nivel global; pues el estallido de la Segunda Guerra Mundial (II GM) había demostrado el fracaso de la SDN en su misión de garante de la paz.
Al término de la Conferencia de San Francisco, quedó aprobada y firmada la Carta de la ONU1, que estableció los propósitos, principios y estructura de la nueva organización. El texto, compuesto por 111 artículos, determinó el establecimiento del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU, en lo adelante) como uno de los seis órganos principales de la ONU, en tanto, regula el funcionamiento del mismo en el Capítulo V, del artículo 23 al 38. Sin embargo, en los Capítulos II, IV, VII, VIII, X, XII, XIV, XV y XVIII, también se encuentran importantes referencias al CSNU.
El artículo 24 de la Carta (1945) establece que el CSNU tiene: “la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales” (p. 9-10), que es, a su vez, la principal misión de la ONU. Inspirado en el anterior Consejo de la SDN, el CSNU se constituyó por cinco miembros permanentes2(P5, en lo adelante) y seis puestos no permanentes. Por lo tanto, el CSNU nunca ha sido un órgano representativo, ni en lo político, ni en lo geográfico en el marco de una organización que ha pasado de 51 Estados fundadores, en 1945, a 193, en la actualidad.
Históricamente, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha sido objeto de críticas por su composición, legitimidad y funcionamiento. En particular, el derecho a veto de los P5 ha sido la cuestión que ha generado más tensiones y debates en la comunidad internacional. En consecuencia, la reforma del CSNU se ha convertido en una necesidad de los Estados y del sistema internacional. Aunque el inicio del proceso de reforma coincide con la propia fundación del CSNU, no es hasta el 2008 con el inicio de las Negociaciones Intergubernamentales (IGN) que las deliberaciones y acuerdos quedan plasmados en un documento: la Decisión 62/557. Lo anterior, determinó un compromiso mayor por parte de los Estados.
De forma general, la presente investigación se propone evaluar los resultados durante el proceso de reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el periodo 2008-2024. Para ello, los autores se proponen examinar la evolución de las cinco cuestiones claves establecidas en la Decisión 62/557.
desarrollo
Cuestiones generales sobre el Consejo de Seguridad
La membresía del CSNU, entre puestos permanentes y no permanentes, representa el 8% del total de miembros de la Asamblea General de Naciones Unidas (AGNU). En este sentido, cabe destacar que, regiones geográficas como África han sido históricamente excluidas de obtener un puesto permanente. Además, la composición, sistema de votación y estructura del Consejo constituyen el reflejo de una realidad internacional pretérita y desigual que responde, esencialmente, a los intereses y la correlación de fuerzas entre las potencias vencedoras de la Segunda Guerra Mundial.
La toma de decisiones del CSNU comprende dos formas. El primer tipo, se refiere a cuestiones de procedimiento que no están sujetas al derecho a veto y solamente requieren los votos de una mayoría de nueve miembros. Sin embargo, las decisiones sustantivas dependen para su adopción de los votos afirmativos de los P5. Estas incluyen, además, las modificaciones a la Carta y, por lo tanto, a lo que en esta se establece, sobre el Consejo, tal como lo refiere el artículo 273.
Precisamente, la principal causa que ha frenado el desarrollo y puesta en práctica de las reformas al interior del CSNU, ha sido el privilegio exclusivo del veto, que poseen los P5. Dicha prerrogativa ha permitido que las potencias vencedoras de la II GM hayan podido disuadir o bloquear cualquier intento de disminuir la supremacía que poseen en el sistema internacional. Toda propuesta que ha estado en contra de sus posiciones e intereses nacionales ha sido, históricamente, vetada por uno u otro miembro del Consejo.
El derecho al veto, de hecho, fue un requisito sine qua non4 que establecieron tanto el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte (RU), los Estados Unidos de América (EE. UU.), la extinta Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), actualmente Federación de Rusia, y la República Popular China para fundar la ONU. Relacionado con lo anterior, la Declaración Conjunta, del 7 de junio de 1945, antecesora a la creación de la ONU, es contundente al expresar:
A la luz de las responsabilidades de los miembros permanentes, no podría esperarse que, en las actuales condiciones del mundo, se asuma que la obligación de actuar en una cuestión tan seria como el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales sea consecuencia de una decisión en la que ellos no hayan concurrido. Por tanto, si una mayoría en el Consejo de Seguridad vota para ello, el único método practicable es proveer, respecto de decisiones no procedimentales, la unanimidad de los miembros permanentes más los votos concurrentes de por lo menos dos de los no permanentes (Simma et al, 2002, p.522).
El derecho a veto de los P5 fue, incluso, desde antes de creada la ONU, un obstáculo para constituir un Consejo democrático, representativo y transparente. Además, esta prerrogativa no ha sido empleada solamente para defender los intereses políticos de los Estados que lo poseen, sino, además, para la protección de sus aliados en la arena internacional. Igualmente, su uso ha afectado a las naciones que no comparten las ideologías o intereses de los P5 (Romero Puentes, 2017, p. 613-617). Por tanto, las votaciones en el CSNU no reflejan, exclusivamente, las posiciones de sus miembros, sino que se encuentran influenciadas por intereses políticos, geopolíticos, económicos, estratégicos y diplomáticos de diversos grupos de Estados.
Los candidatos a miembros no permanentes del Consejo son seleccionados por los grupos regionales establecidos en la ONU y deben recibir el apoyo de dos tercios de los Estados presentes y votantes de la AGNU para ser elegidos. Su mandato es de dos años y no pueden ser reelegidos de manera inmediata. Pese a ello, la cantidad de asientos para los representantes no permanentes son insuficientes, teniendo en cuenta la diversidad geopolítica existente en la actualidad.
En cuanto a los métodos de trabajo, fundamentales para el correcto funcionamiento del CSNU y para el cumplimiento de su mandato, han sido considerados como ineficaces, y discrecionales en su respuesta ante las crisis internacionales. Por consiguiente, su reforma facilitaría la adopción de decisiones oportunas ante situaciones críticas. Además, existe una percepción por parte de los Estados de que la labor del CSNU carece de transparencia, lo que socava la confianza en sus disposiciones. En síntesis, la mejora de los métodos de trabajo contribuiría a restaurar la credibilidad y la efectividad del Consejo, que ha sido cuestionada en varias ocasiones debido a su incapacidad para prevenir o resolver conflictos globales.
Además, el Consejo es un órgano de las Naciones Unidas5 con competencias ejecutivas. Es decir, las resoluciones aprobadas por este órgano en virtud del Capítulo VII6 de la Carta de la ONU se consideran de carácter obligatorio, de conformidad con el artículo 25. El Consejo puede adoptar sanciones, establecer misiones de paz o aprobar medidas de seguridad colectivas, entre otras disposiciones. Sin embargo, según la propia Carta, no debe intervenir en los asuntos que son, esencialmente, de la competencia interna de un Estado, aunque puede tomar medidas si la situación afecta la paz y la seguridad internacionales. Lo anterior, no obstante, deja un amplio margen de interpretación en cuanto a su alcance y prerrogativas.
Asimismo, el CSNU posee aspectos singulares como su reglamento, aún provisional, que se mantiene vigente desde la primera sesión del Consejo (enero de 1946) hasta la actualidad, y cuenta hasta la fecha con 61 artículos. Los aspectos que regula, entre otros asuntos de interés, son: el desarrollo de las sesiones, el orden del día, el sistema de votación, las funciones de la Presidencia y la Secretaría, que inciden en el quehacer del CSNU. Hasta el momento, la decisión de no aprobar un reglamento definitivo para el Consejo, a diferencia de otros órganos principales de la ONU, como la Asamblea General y el Consejo Económico y Social (ECOSOC), refleja un alto grado de discrecionalidad y falta de transparencia en su funcionamiento.
Negociaciones Intergubernamentales sobre la reforma del Consejo de Seguridad7
El 15 de septiembre de 2008, la AGNU adoptó por consenso la Decisión 62/557 que establecía el desarrollo de las IGN bajo su auspicio. Este mecanismo se convirtió en el espacio negociador por excelencia para debatir y tomar decisiones sobre el proceso de reforma del CSNU. Además, los Estados miembros de la AGNU acordaron, por vez primera, la elaboración de un texto negociador sobre el cual basar las discusiones pues, anteriormente, los debates no se plasmaban en un documento, sino que quedaban solo en un intercambio oral de opiniones.
La Decisión 62/557 definió, además, cinco cuestiones clave para dirigir las deliberaciones: las categorías de los miembros (permanente, no permanente o una tercera opción), la cuestión del veto, la representación regional, el tamaño de un Consejo ampliado y los métodos de trabajo. Finalmente, la relación entre el CSNU y la AGNU, fue considerada un asunto central dentro de los intercambios.
Aunque durante el desarrollo de las IGN se han abordado los cinco temas, los grupos de países promueven periódicamente propuestas específicas sobre uno o varios de estos aspectos. Asimismo, un pilar básico dentro de las IGN resulta que los pactos se deben realizar sobre la base de iniciativas de los Estados miembros de la AGNU; de buena fe, con respeto mutuo y de manera abierta, inclusiva y transparente. En este sentido, un objetivo primordial de las IGN es la búsqueda de una solución que obtenga el más amplio respaldo político posible (WFUNA, 2020, p. 10-11).
Evolución de las negociaciones en el marco del IGN (2008-2015)
El 63º periodo de sesiones de la AGNU (2008-2009) marca el inicio oficial de las negociaciones intergubernamentales sobre la reforma del Consejo. El primer encuentro del IGN se efectuó el 19 de febrero de 2009, y desde entonces, la AGNU ha renovado su mandato anualmente, lo que ha permitido, además, exponer posiciones tanto nacionales como de grupos de países.
Para el 64º periodo de sesiones (2009-2010), los Estados miembros de la ONU acordaron centrarse para debatir sobre la cuestión del veto. Durante los intercambios no se logró acordar cambios tangibles y el espacio fue utilizado para reafirmar posiciones, como fue el caso del Grupo Africano8 y el G49 .
Posteriormente, el 14 de abril de 2011, el S510 presentó un proyecto de resolución con el objetivo de mejorar los métodos de trabajo del Consejo. El documento fue discutido bajo el tema 115 de la agenda de la AGNU, que le daba seguimiento a los resultados de la Cumbre del Milenio (WFUNA, 2020, p. 8). Una de las principales propuestas de este texto era restringir el uso del veto por los P5 en situaciones extraordinarias, lo que fomentaría la adopción de decisiones más democráticas al interior de la organización internacional.
Para el 66º periodo de sesiones de la AGNU (2011-2012), el IGN consideró la sugerencia de reforma del Grupo L.69. Esta propuesta abordó cuestiones claves como: la representatividad, la transparencia, la legitimidad y la eficacia del CSNU. Igual que las iniciativas anteriores presentadas por este bloque, se propuso el incremento del número de miembros permanentes del Consejo mediante la inclusión de países de regiones subrepresentadas en su composición actual. Efectivamente, esta alternativa defendió que los países en desarrollo tuvieran una participación más significativa en la toma de decisiones del CSNU.
El 2 de mayo de 2013, se lanzó oficialmente una iniciativa del grupo Accountability, Coherence and Transparency11 (ACT, por sus siglas en inglés). Este texto fue considerado una continuidad de los esfuerzos del S5, en la mejora de los métodos de trabajo del CSNU (WFUNA, 2020, p. 9). Precisamente, la propuesta del ACT se basó en el fortalecimiento de tres elementos estratégicos fundamentales para el mejor funcionamiento del Consejo: la transparencia, la rendición de cuentas y la coherencia en la toma de decisiones.
En cuanto al primero de estos elementos, el CSNU abogó por hacer más accesibles sus discusiones y decisiones, así como la consolidación de su comunicación con todos los Estados miembros de la AGNU y el público en general. Sobre la rendición de cuentas, se propuso la activación de nuevos mecanismos para que el Consejo explicase en un marco oportuno a las naciones no representadas en el mismo, la adopción de sus decisiones. Con respecto a la coherencia, la opción presentada hizo énfasis en fomentar la coordinación del Consejo con los otros órganos de la ONU, y armonizar su accionar con las diferentes políticas y acciones promovidas por la Organización. De igual modo, recomendó que más actores se involucraran en los procesos del órgano, incluidos aquellos Estados que no fueran parte del mismo, organizaciones regionales y la sociedad civil. Definitivamente, la eventual implementación de las ideas de este grupo, de prosperar, habrían transformado significativamente el rol del Consejo en la promoción de la paz y la seguridad mundial.
El 7 de septiembre de 2014, la AGNU adoptó un proyecto de Decisión Oral sobre la reforma del CSNU. Dicho acuerdo no significó un avance relevante en cuanto al proceso de reforma del Consejo debido a la ausencia de alternativas prácticas relacionadas con este asunto, sino que únicamente determinó que se continuaran las deliberaciones en el 69º periodo de sesiones (2014-2015). De esta manera, el 14 de septiembre de 2015, la AGNU aprobó una disposición que se enfocaría en aunar voluntades para extender el número de asientos en el Consejo.
A grandes rasgos, durante las negociaciones intergubernamentales, que han tenido lugar desde el 2008, han sido identificados puntos de convergencia entre los distintos grupos de países sobre el funcionamiento del Consejo. Esto sucede, por ejemplo, en lo relativo a la mejora de los métodos de trabajo mediante la adopción de medidas que no entrañen obligatoriamente reformas al reglamento del Consejo o a la Carta de la ONU. Lo mismo podría decirse de la membresía de un CSNU modificado, que la mayoría considera que gira en torno a números que se ubican entre 20 y 26, con una preferencia de los P5 por una cantidad más cercana a la primera cifra. A pesar de ello, una de las mayores discrepancias en el proceso de reforma lo constituye la cuestión de las categorías de los nuevos miembros. No existe consenso sobre si la creación de nuevos asientos debe incluir o no representantes permanentes o, exclusivamente, escaños no permanentes (Arrocha Olabuenaga & Gómez Robledo, 2023, p. 340).
Tras el cierre del 69º periodo de sesiones de la AGNU (2014-2015), al grupo responsable de las IGN se le asignó una tarea trascendental; evitar el estancamiento de las negociaciones. Para ello, se le solicitó la elaboración de un texto negociador que fuera capaz de resumir los resultados obtenidos, hasta ese entonces, y que plasmara los principales desafíos que se aproximaban en el futuro cercano. Así, los Estados miembros de la ONU propusieron dotar a las negociaciones intergubernamentales de un documento base, sobre el cual se pudiera debatir, condición clave para avanzar en el proceso de reforma del Consejo de Seguridad.
Documento Marco sobre la
reforma del Consejo de
Seguridad
El nuevo ciclo del proceso de reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2015 coincidió con la conmemoración del 70º aniversario de la fundación de la ONU, que tuvo como uno de sus ejes principales: el pilar de paz y seguridad internacionales. Las propuestas fueron recogidas en tres documentos, confeccionados bajo el mandato del entonces Secretario General (SG) Ban Ki-moon. Asimismo, cambios adicionales han sido impulsados durante la etapa del actual SG António Guterres; uno de los mayores promotores de las reformas de la ONU.
Es preciso tener presente que los Estados miembros de la AGNU, con el objetivo de evitar el estancamiento de las negociaciones intergubernamentales, acordaron de manera conjunta un documento marco. Este texto, aprobado en el marco del IGN, agrupa recomendaciones sobre los cinco temas claves que establece la Decisión 62/557.
El documento marco ha guiado las negociaciones intergubernamentales, desde su elaboración en el año 2015. Sin embargo, los Estados miembros de la AGNU no han continuado su desarrollo y codificación. En lugar de ello, han redactado nuevos informes sobre la reforma del Consejo, que se enfocan de manera exclusiva en alguna de las cinco áreas que este proceso aborda. En este sentido, el 12 de julio de 2016 se puso a disposición de los miembros de la ONU el primer informe del IGN sobre los elementos de convergencias y divergencias en el proceso de reforma del CSNU.
Entre los elementos de convergencia que se mencionan en el documento se encuentra el consenso alcanzado por los Estados miembros de la AGNU de incluir a nuevos actores en el Consejo, con una mayor representación de regiones como: África, Asia y América Latina y el Caribe. También, se ha acordado la necesidad de revisar el uso del derecho a veto de los P5.
En cuanto a las cuestiones de divergencia, se mantienen las desavenencias sobre qué países deberían ser tenidos en cuenta como nuevos miembros permanentes de un posible Consejo modificado. Además, algunas naciones se muestran renuentes a la reforma, al temer que cambios en la composición o prácticas del Consejo puedan llevar a una mayor inestabilidad geopolítica.
Históricamente, uno de los temas más debatidos ha sido la composición del CSNU. Precisamente, según Ian Hurd (2008), se puede afirmar que: “cambiar su composición formal es un paso necesario para aumentar o detener la pérdida de legitimidad del Consejo y de sus resoluciones” (p. 201).
En este contexto, el 27 de julio de 2016, la AGNU celebró una sesión plenaria sobre el tema 121 de su agenda, bajo el tema: “Cuestión de representación equitativa y aumento del número de miembros del Consejo de Seguridad y otras cuestiones relacionadas” (A/70/PV.113). En este intercambio se adoptó una decisión oral, resultado de las consultas del Presidente de la Asamblea General con los Estados miembros, sobre los elementos del documento de convergencia y divergencias, redactado por los copresidentes del IGN.
En dicha decisión oral se reiteró el compromiso de los Estados miembros de la AGNU con la resolución de problemas globales mediante un enfoque multilateral y se destacó la importancia de fortalecer la cooperación entre los principales actores del sistema internacional. Además, se abogó por mejorar la representación de diversas regiones y grupos de países. Esto buscaba garantizar que las decisiones del Consejo reflejaran la multiplicidad de las preocupaciones universales. Un CSNU más representativo consolidaría la legitimidad de sus decisiones y fortalecería la colaboración mundial en materia de seguridad colectiva. Igualmente, una mayor participación de países en desarrollo y de diferentes regiones podría llevar a un empoderamiento relativo de estas naciones a nivel mundial.
Avance del proceso de reforma del Consejo de Seguridad
(2016-2024)
Para el 71º periodo de sesiones (2016-2017), Peter Thomson12, en su calidad de presidente de la AGNU, publicó una carta sobre la reforma del Consejo. La misma incluía una versión final del documento titulado: “Elementos de comunidad y cuestiones para mayor consideración sobre la cuestión de la equidad, representación y aumento del número de miembros del Consejo de Seguridad y otros asuntos”. Por un lado, el informe concluyó con el apartado: “cuestiones que requieren mayor consideración” (WFUNA, 2020, p. 9-10). Este segmento final reafirmó la amplia presencia de elementos de divergencia sobre la reforma del CSNU. Además, evidenció una falta de progreso en las negociaciones, en cuanto a temas sustantivos.
Por otro lado, se realizó un debate sustancial sobre la posible inclusión de nuevas potencias emergentes como miembros permanentes del CSNU (tema que, hasta el cierre de 2024, no genera consenso). Sin embargo, ciertas divergencias también surgieron en cuanto a cómo deberían ser elegidos los nuevos representantes, tanto permanentes como no permanentes. Algunas delegaciones sugirieron procesos democráticos y transparentes, mientras que otras fueron partidarias de métodos más tradicionales, donde primaran las relaciones diplomáticas. En definitiva, los debates sobre qué criterios y condiciones deberían cumplir los nuevos miembros del Consejo provocaron desacuerdos entre las partes negociadoras.
Con posterioridad, las reuniones realizadas durante el septuagésimo segundo periodo de sesiones de la Asamblea General (2017-2018), les dieron continuidad a las negociaciones sobre los temas claves del proceso de reforma del CSNU (Decisión 62/557), pero sin lograr avance sólido alguno. Dichos debates quedaron recogidos en la Decisión 71/553, que fue publicada el 19 de julio de 2017.
Un aspecto distintivo de esta etapa fue la presentación del documento (A/72/510/Rev.1, 2017), donde se aseguró que: “un total de 164 Estados miembros son partidarios de iniciar negociaciones basadas en un texto” (p. 17). Esto constituyó un hito dentro del proceso de reforma del CSNU, porque un respaldo tan amplio al proceso de negociaciones basado en un documento incrementa de manera exponencial la presión sobre los P5 para considerar cambios tangibles. Además, un apoyo tan significativo indica que la estructura actual del Consejo no refleja adecuadamente la realidad geopolítica contemporánea.
En resumen, los esfuerzos realizados, durante el 72 periodo de sesiones de la AGNU reflejaron un panorama de debate activo y la persistente búsqueda de una modificación que hiciera del Consejo un órgano más accesible y representativo, pero sin lograr tampoco avances sustantivos o generar acuerdos relevantes sobre temas específicos. Asimismo, la falta de consenso entre las potencias, en particular, sobre la composición y el uso del veto, continuó siendo un obstáculo en las negociaciones.
La celebración del 75º aniversario de la fundación de la ONU fue propicia para reafirmar la importancia de reformar la Organización, específicamente el Consejo de Seguridad. Precisamente, mediante la resolución de la AGNU (A/RES/75/1) del 21 de septiembre de 2020, los líderes mundiales expresaron: “reiteramos nuestro llamamiento a que se reformen tres de los órganos principales de las Naciones Unidas, comprometiéndonos a infundir nueva vida a los debates sobre la reforma del Consejo de Seguridad” (p. 4-5). Esta declaración pretendió revitalizar el compromiso de los Estados miembros de la AGNU con la modificación del Consejo.
Durante el proceso de confección de la Declaración (A/RES/75/1), las delegaciones participantes subrayaron la importancia de fortalecer la representatividad y eficiencia del CSNU. Esto incluyó la recomendación de añadir en la ampliación del Consejo a países en desarrollo y emergentes, carentes de representación en el mismo. Asimismo, se evaluó la utilización del derecho a veto de los P5, donde se consideraron propuestas para restringir su uso en casos de genocidio, crímenes de guerra y violaciones masivas de los derechos humanos. Además, se promovió una mayor colaboración entre el Consejo y las organizaciones regionales y subregionales para abordar las crisis de manera más integral y eficaz. Igualmente, este texto impulsó un diálogo continuo sobre el futuro del CSNU, fomentó la participación de todos los Estados miembros de la AGNU y, en consecuencia, promovió un enfoque inclusivo en el debate sobre la reforma.
El 76º periodo de sesiones de la AGNU (2021-2022) contó con una participación más activa de los países en las negociaciones intergubernamentales. A la par, los debates progresaron hacia la identificación de un mayor número de puntos de convergencia, mediante la flexibilización de algunas posturas nacionales. Pese a ello, se mantuvieron importantes divergencias como la falta de consenso ante los métodos de trabajo y la elección de los miembros permanentes y no permanentes; las que se han convertido en complejos obstáculos de superar en las negociaciones.
Entre los puntos en común sobresalió el acuerdo general sobre el aumento de la representación de los países en desarrollo, incluidos los PEID en el Consejo. Del mismo modo, se observó un respaldo creciente a la aspiración legítima de las naciones africanas de estar representadas de manera equitativa en el CSNU.
Es preciso señalar que una de las principales conclusiones de los debates, en el marco del IGN, fue que la elección de los países que ocuparían los posibles nuevos puestos en el Consejo se debería realizar teniendo en cuenta lo planteado en la Carta de las Naciones Unidas. En este sentido, el artículo 23.1 de la Carta (1945) establece como elemento clave: “la contribución de los Miembros de las Naciones Unidas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y a los demás propósitos de la Organización” (p. 9). Igualmente, se discutió la posibilidad de efectuar cambios graduales a los métodos de trabajo y de funcionamiento del órgano que no conlleven, de manera obligatoria, una modificación de la Carta. Al mismo tiempo, los Estados miembros de la AGNU reconocieron que las IGN constituyen la plataforma legítima y más apropiada para promover el proceso de reforma del CSNU.
El Debate General de la semana de Alto Nivel de septiembre de 2022 ratificó una renovada urgencia de una parte significativa de los Estados miembros de la AGNU por avanzar en las negociaciones intergubernamentales. Durante el encuentro, más de 70 Jefes de Estado y de Gobierno abordaron la necesidad de promover de forma inminente un proceso de reforma del Consejo, capaz de realizar en este cambios tangibles. Por ende, los copresidentes del IGN, con el objetivo de dotar los debates de nuevos insumos y perspectivas, invitaron, por vez primera, a representantes de la academia y a los llamados “tanques pensantes”13 , a participar en reuniones informales. Justamente, el 2 de mayo de 2023 tuvo lugar un primer encuentro titulado: “Pensar fuera de la herradura” (Co-Chairs IGN GA77, 2023, p. 1-2). Los resultados durante este año de trabajo en el IGN sirvieron de plataforma negociadora para el desarrollo de los intercambios posteriores.
Precisamente, las discusiones durante el septuagésimo séptimo periodo de sesiones de la AGNU (2022-2023), se centraron en la necesidad de aumentar la representatividad y la eficacia del CSNU. De igual forma, se valoró, nuevamente, la posibilidad de expandir el número de miembros permanentes y no permanentes. Algunos países propusieron la inclusión de potencias emergentes como representantes permanentes, mientras que otros defendieron mantener el equilibrio actual. A pesar de las alternativas debatidas, no se logró el consenso necesario para avanzar en una reforma sustantiva durante este ciclo, lo que reflejó las crecientes diferencias geopolíticas y estratégicas entre los Estados miembros de la AGNU.
No obstante, un importante resultado de esta etapa fue la transmisión por vez primera en Internet de la parte inicial de las reuniones del IGN. Esta sección comprende un debate en el cual los representantes de los Estados miembros de la AGNU realizan declaraciones y establecen sus posiciones. Dicha decisión ha permitido aumentar la transparencia en las negociaciones intergubernamentales a la vez que deja más clara las posiciones nacionales y de los grupos, y ejerce mayor presión sobre los países, en especial a los P5, que se resisten a permitir cambios sustantivos. Además, al hacer accesibles las grabaciones de las reuniones y discusiones se fomenta un diálogo más informado y constructivo entre los Estados miembros de la AGNU.
Los copresidentes del IGN recomendaron una carta fechada para el 3 de marzo de 2023 que la Oficina del Presidente de la Asamblea General (OPGA) colaborara con el Departamento de la Asamblea General y de Gestión de Conferencias (DGACM) para crear un sitio web específico del proceso. El objetivo es que actúe como repositorio de las grabaciones de las transmisiones online, así como de las cartas, decisiones y otros documentos relacionados con las negociaciones intergubernamentales. Esta recomendación fue recibida de manera positiva por las delegaciones que participaron en el encuentro del IGN del 9 de marzo de 2023. Los copresidentes, en su carta del 5 de abril de 2023, anunciaron, finalmente, el lanzamiento del sitio web; que se puede acceder a través del siguiente enlace:https://www.un.org/en/ga/screform/ (Co-Chairs IGN GA77, 2023, p. 2).
Este repositorio, al facilitar el acceso público a las grabaciones y documentos, fomenta la rendición de cuentas. Prueba de ello es que la totalidad de los Estados miembros de la AGNU y la sociedad civil pueden seguir el progreso de las negociaciones y las decisiones tomadas, lo que contribuye a una mayor legitimidad y confianza en la reforma del Consejo. Además, la existencia de un único sitio donde se compilan todos los textos relevantes facilita la obtención de datos claves que, de otro modo, podrían ser difíciles de localizar.
Es preciso destacar que este sitio web se convertirá en un archivo histórico del proceso de reforma, pues permitirá que las futuras generaciones accedan a las dinámicas y debates que se han desarrollado. Lo anterior resulta crucial para el estudio científico y el análisis político de las decisiones que han dado forma al Consejo y a la gobernanza mundial.
De igual forma, el 78º periodo de sesiones de la AGNU (2023-2024), que concluyó sus trabajos el 10 de septiembre de 2024, fue aprovechado por el IGN para intensificar las deliberaciones sobre el proceso de reforma del Consejo. En este sentido, en el Debate General durante la semana de Alto Nivel, numerosos Jefes de Estado y de Gobierno destacaron la necesidad de realizar una transformación integral del CSNU. De manera especial, se realizó un llamado a reconsiderar el uso del derecho a veto como mecanismo obstaculizador de la acción efectiva del Consejo en situaciones de crisis. Precisamente, días después, con la reactivación del conflicto en Gaza, se evidenció, una vez más, la inoperancia e ineficiencia del CSNU en la resolución de conflictos.
Igualmente, algunos líderes enfatizaron en la necesidad de adoptar enfoques más inclusivos y sostenibles para la paz y la seguridad internacionales y sugirieron, además, que la reforma del Consejo debería incluir consideraciones sobre temas de derechos humanos y desarrollo sostenible. Asimismo, se recordó la importancia de tener en cuenta la diversidad cultural y política del mundo, en la toma de decisiones del CSNU.
Es preciso resaltar que, durante el septuagésimo octavo periodo de sesiones de la AGNU, se realizaron varias reuniones en el marco del IGN, durante las cuales se utilizaron formas novedosas de debates interactivos. Los Estados miembros de la AGNU acordaron valorar la inclusión de una cláusula de revisión, tras la realización de una posible transformación general del Consejo. Esta propuesta pretende garantizar que el nuevo CSNU, modificado, sea capaz de mantener la paz y la seguridad internacionales en el futuro.
Particularmente, dicha cláusula de revisión constituye un compromiso para revisar los posibles cambios que se realicen en el CSNU, después de un periodo de tiempo determinado. Con ello se pretende asegurar que la reforma continúe siendo efectiva y relevante en un futuro, así como para incluir la posibilidad de introducir nuevas modificaciones en función de la evolución de la geopolítica y las necesidades de la comunidad internacional. El objetivo de esta iniciativa es garantizar que si se aprueban variaciones en la composición o en el funcionamiento del Consejo, exista un mecanismo de examen que permita una evaluación y ajustes posteriores.
Las deliberaciones en el más reciente periodo de sesiones, concluyeron en que se debe realizar un análisis más sustantivo, por separado, de cada documento presentado por las delegaciones nacionales y por los grupos negociadores. Esta acción permitirá una mejora en la identificación de convergencias e interconexiones entre las diversas iniciativas, lo que brindará un impulso definitivo al proceso de reforma del Consejo.
Paralelamente, los copresidentes del IGN convocaron numerosos intercambios para debatir la transformación del CSNU. El primero se efectuó el 13 y el 14 de diciembre de 2023, para abordar los cinco temas claves recogidos en la Decisión 62/557, de manera integral y concentrada. El segundo, el 16 de febrero de 2024, se centró en el aspecto de la representación regional. El tercer encuentro, realizado el 8 de marzo, se enfocó en la cuestión del derecho al veto. Finalmente, el 19 de marzo, se desarrolló una reunión integral sobre los métodos de trabajo del CSNU (Co-Chairs IGN GA78, 2024, p. 2).
También, se organizó un nuevo diálogo estructurado sobre los modelos propuestos por los Estados miembros de la AGNU y los grupos negociadores. Igualmente, durante este año de trabajo se acordó un texto del IGN resultado del proceso de negociaciones que se incluyó en la sección dedicada a la reforma del Consejo de Seguridad en el Pacto para el Futuro de 2024. Es preciso señalar que, en estos logros han influido directamente todos los copresidentes del IGN involucrados en las negociaciones; los cuales han preservado los avances obtenidos durante estos quince años de deliberaciones.
La Cumbre del Futuro
El actual proceso de reforma del CSNU se desarrolla en un escenario caracterizado por constantes cambios geopolíticos, demandas de mayor representatividad, críticas a su funcionamiento y la necesidad de abordar desafíos universales de manera más efectiva. El reajuste en el equilibrio del poder global, con el ascenso de potencias emergentes como Brasil e India y la creciente influencia de bloques integracionistas como los BRICS+14, han aumentado la presión para ampliar el número de asientos en el Consejo. Los países emergentes argumentan que su inclusión dentro del CSNU constituiría reflejo de la realidad actual del sistema internacional.
La comunidad internacional enfrenta múltiples crisis que requieren de una acción colectiva. A saber: los efectos del cambio climático, las pandemias (sobresale la Covid-1915, entre las más recientes), el terrorismo y otras amenazas y desafíos globales. El incremento de conflictos internacionales como el genocidio que ocurre en Gaza16 ha puesto en tela de juicio la efectividad del Consejo. El CSNU es incapaz de cumplir con sus propósitos fundacionales, establecidos en la Carta de la Organización de Naciones Unidas. Por tanto, la situación actual requiere un diálogo continuo y una voluntad política que permita avanzar hacia un Consejo más inclusivo y adaptable a las dinámicas contemporáneas.
En este contexto, ha sido adoptado por consenso, luego de muy complejas y extensas negociaciones, el Pacto para el Futuro (A/79/L.2), el 20 de septiembre de 2024. Conviene resaltar que, en la Cumbre del Futuro, se abordaron de manera directa e indirecta los cinco temas claves establecidos en la Decisión 62/557. Durante el proceso de confección del Pacto para el Futuro se presentaron diversas alternativas para la modificación del Consejo en el marco de los diálogos estructurados que se desarrollaron en el septuagésimo octavo periodo de sesiones de la AGNU (2023-2024). Estas iniciativas aspiraban a generar nuevos compromisos y alianzas entre países que apoyan la reforma, para conformar coaliciones que hicieran presión en la posible adopción de decisiones tangibles. En esta línea, el encuentro produjo documentos oficiales y declaraciones que resumieron las opiniones y recomendaciones de las delegaciones participantes, aunque su implementación dependerá en gran medida de la voluntad política posterior de los Estados.
En la Cumbre (2024) se decidió: “reparar, con carácter prioritario, la injusticia histórica cometida contra África y (…) mejorar la representación de las regiones y los grupos que están infrarrepresentados o no tienen representación, como América Latina y el Caribe o Asia y el Pacífico” (A/79/L.2, 2024, p.30). Esta declaración fortalece el reclamo por la incorporación de nuevas potencias emergentes y países en desarrollo al Consejo, que podría causar una reconfiguración el balance de poder a nivel global.
Los Estados miembros de la AGNU concluyeron, además, que: “el número total de miembros del Consejo ampliado debe garantizar el equilibrio entre su representatividad y eficacia” (A/79/L.2, 2024, p. 30). Lo anterior, constituye un tema recurrente en el marco de las negociaciones intergubernamentales; una mayor atención internacional a dichos desafíos podría presionar a los países para negociar reformas sustantivas. Asimismo, el Pacto para el Futuro, recomendó:
Ampliar el Consejo de Seguridad para que represente mejor la composición actual de las Naciones Unidas y refleje las realidades del mundo contemporáneo y, teniendo en cuenta nuestros compromisos relacionados con el Objetivo de Desarrollo Sostenible 16.817 , aumentar la representación de los países en desarrollo y los Estados pequeños y medianos. (A/79/L.2, 2024, p.30)
Por otra parte, la Cumbre se centró, además, en cuestiones de transparencia y legitimidad: “los métodos de trabajo deben garantizar que el funcionamiento del Consejo ampliado sea inclusivo, eficiente, eficaz y democrático y tenga rendición de cuentas” (A/79/L.2, 2024, p.30). En síntesis, el Pacto para el Futuro aboga por transformar al CSNU en un órgano más legítimo, transparente y representativo en su capacidad para prevenir y solucionar conflictos internacionales y mantener la paz mundial. Además, se hace énfasis en la necesidad de diseñar un CSNU más funcional y resiliente.
En relación al derecho a veto de los P5, el texto final reconoció que: “la cuestión del veto es un elemento clave de la reforma del Consejo de Seguridad. Intensificaremos los esfuerzos por llegar a un acuerdo sobre el futuro del veto, con debates sobre la limitación de su alcance y uso” (A/79/L.2, 2024, p. 30). En este tema, los P5 han contribuido al estancamiento de las negociaciones porque se resisten a perder su influencia en el sistema internacional, cuestión que no se prevé que cambie en un futuro cercano.
El reto de las deliberaciones en el marco del IGN es identificar, en el septuagésimo noveno periodo de sesiones de la AGNU (2024-2025), una propuesta que sea capaz de establecer un equilibrio que satisfaga a todas las partes involucradas. En el documento adoptado en la Cumbre del Futuro (2024), se dispuso: “alentar a que se presenten más modelos para los diálogos estructurados (…) con miras a elaborar en el futuro un modelo consolidado basado en los puntos de convergencia sobre los cinco grupos temáticos” (p. 31). Esta decisión podría dar lugar a la consideración de propuestas alternativas a la reforma tradicional del CSNU, incluyendo mecanismos regionales o nuevas formas de gobernanza global, que busquen complementar o, en algunos casos, desafiar la estructura actual del Consejo.
Con respecto a la relación del CSNU con la AGNU se consensuó: “mejorar la participación y el acceso de todos los miembros de la Asamblea General a la labor del Consejo (…) a fin de mejorar la rendición de cuentas del Consejo ante los miembros y aumentar la transparencia de su labor” (A/79/L.2, 2024, p. 31). También, se consideró incluir una cláusula de revisión, como parte de una futura reforma integral.
En definitiva, la Cumbre del Futuro pudiera constituir un catalizador para las negociaciones del proceso de reforma del CSNU. No obstante, su éxito dependerá de la voluntad política de los Estados miembros de la AGNU para cumplir con los acuerdos adoptados, y de la capacidad de la comunidad internacional para afrontar los desafíos internacionales de manera colaborativa. Sin dudas, los resultados a largo plazo determinarán si el Pacto para el Futuro favorecerá la obtención de modificaciones sustantivas del Consejo de Seguridad, o en qué medida las aspiraciones plasmadas en este documento sencillamente se suman al cúmulo de declaraciones y otros documentos que han sido relegados en la historia.
conclusiones
Los resultados del proceso de reforma del Consejo de Seguridad en el periodo 2008-2024 han sido insatisfactorios teniendo en cuenta los retos que enfrenta en la actualidad la Organización de las Naciones Unidas, como el principal organismo de deliberación multilateral encargado de garantizar la seguridad colectiva. En un sistema internacional en transición, donde aumentan las tensiones entre las potencias y los conflictos bélicos debido a la fragilidad de las alianzas, las negociaciones intergubernamentales no han sido fructíferas en el propósito de convertir al CSNU en un órgano más democrático, representativo y transparente.
La mayoría de los Jefes de Estados y de Gobiernos coinciden en que la estructura y composición del Consejo responde a una realidad geopolítica desfasada en el tiempo y subordinada a los intereses exclusivos de los P5 y sus aliados. El derecho a veto de los P5 ha sido utilizado para disuadir o bloquear cualquier intento de disminuir la supremacía que poseen estas naciones en el sistema internacional. Toda propuesta contraria a sus posiciones e intereses nacionales, históricamente, ha sido vetada por uno u otro Miembro.
Los intercambios efectuados en el marco de las IGN, si bien no han logrado avances tangibles ni consenso sobre las vías de solución a los cinco temas claves planteados en la Decisión 62/557, reflejan la puesta en práctica de un enfoque más innovador al interior de las Naciones Unidas. En este sentido, los debates han sido más interactivos, se han incorporado las perspectivas de un mayor número de actores, su labor se ha desarrollado de manera más transparente, y se ha avanzado en la institucionalización del proceso de reforma con la creación de un sitio web dedicado al mismo.
La poca evolución de las negociaciones intergubernamentales demuestra la complejidad del proceso de reforma del CSNU y la creciente polarización y tensiones geopolíticas existentes. A pesar de la necesidad de modificar el CSNU para que refleje mejor la realidad internacional, la falta de consenso en el marco del IGN ha impedido que se obtengan resultados sustantivos. Finalmente, persiste una falta de voluntad política para avanzar en las negociaciones y lograr una transformación profunda del Consejo de Seguridad.
Referencias
Bibliografía
NOTAS
1. Cada miembro del Consejo de Seguridad tendrá un voto.
2. Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre cuestiones de procedimiento serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros.
3. Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre todas las demás cuestiones serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros, incluso los votos afirmativos de todos los miembros permanentes; pero en las decisiones tomadas en virtud del Capítulo VI y del párrafo 3 del Artículo 52, la parte en una controversia se abstendrá de votar. (p. 10)
• García, Y. (2023). ¿Qué significarían las elecciones en Paraguay para la posición de Taiwán y China en la región? Voz de América. https://www.vozdeamerica.com/a/elecciones-paraguay-situacion-china-taiwan-eeuu-latinoamerica/7070536.html
• Itaipú Binacional. (27 de abril de 2023). Directores de Itaipú coinciden en negociaciones del anexo C. https://www.itaipu.gov.py/es/sala-de-prensa/noticia/directores-de-itaipu-coinciden-que-negociaciones-del-anexo-c-deberian-apuntar
• La Nación. (2023). Santiago Peña: “Quiero un Mercosur más abierto”. https://www.lanacion.com.py/politica/2023/08/05/santiago-pena-quiero-un-mercosur-mas-abierto/
• León, O. O. (2022). Uruguay y la flexibilización del Mercosur. Prensa Latina. https://archivo.prensa-latina.cu/2022/12/05/uruguay-y-la-flexibilizacion-de-mercosur
• Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay. (20 de julio de 2022) Consejo del Mercado Común logra avances estructurales en el Mercosur. https:/www.mre.gov.py/protempore/index.php/noticias/consejo-del-mercado-comun-logra-avances-estructurales-en-el-mercosur
• Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay. (20 de julio de 2022). Mercosur y Singapur concluyen negociaciones de un Acuerdo de Libre Comercio. https:/www.mre.gov.py/protempore/index.php/noticias/mercosur-y-singapur-concluyen-negociaciones-de-un-acuerdo-de-libre-comercio
• Prensa Latina. (2023). Lula al mando de Mercosur resaltó en semana noticiosa en Brasil. https://archivo.prensa-latina.cu/2023/07/08/lula-al-mando-del-mercosur-resalto-en-semana-noticiosa-en-brasil
• Talvi, E. (12 de septiembre de 2023). Acuerdo UE-Mercosur: una oportunidad estratégica de primer orden para la Unión Europea y América Latina. Real Instituto Elcano. https://www.realinstitutoelcano.org/analisis/acuerdo-ue-mercosur-una-oportunidad-estrategica-de-primer-orden-para-la-union-europea-y-america-latina
Bibliografía
NOTAS
La reprimarización describe una nueva etapa de auge de las exportaciones resultantes de un modelo económico orientado a la producción de materias primas o bienes con poco valor agregado.
El ciclo de mandatos pro témpore del MERCOSUR se asume de forma rotativa entre sus miembros cada seis meses. El período comprendido entre inicios de 2022 y finales de 2023 contempla la presidencia consecutiva de Paraguay, Uruguay, Argentina y Brasil, en ese orden.
El AEC es un instrumento que fue acordado en 1994 con el objetivo de buscar el equilibrio de la competitividad y la protección de los sectores productivos.
El problema provocado por la búsqueda de un acuerdo de libre comercio con China, no radicaría totalmente en el hecho del establecimiento un tratado económico, sino en el acercamiento bilateral planteado por Uruguay. Por un lado, gran parte de las exportaciones e importaciones del bloque están destinadas al gigante asiático. Por otro lado, Paraguay, miembro activo del bloque, tiene tensas relaciones diplomáticas con la nación asiática debido a su reconocimiento a Taiwán como un Estado independiente, por lo que se opone a establecer vínculos directos con la RPCh.
La agenda ambiental ha ganado gran importancia a nivel internacional en los últimos años y el MERCOSUR no ha sido la excepción. El objetivo de este es reconocer y preservar la inmensa diversidad natural presente en el territorio de los países del bloque.
