La política exterior de los Estados Unidos está condicionada, en gran medida, por la sucesión de los diversos presidentes, los partidos políticos de los cuales provienen, y las posiciones que adoptan sobre los temas nacionales e internacionales más urgentes al momento de su elección. Es decir, las decisiones que tome el ejecutivo afectan directamente la forma en que los Estados Unidos interactúa con otros países, sean estos aliados o enemigos. Lo anterior condiciona que cuando se analiza la política exterior de Estados Unidos desde el punto de vista informativo y mediático, se presta mayor atención a la actuación del Ejecutivo, restando importancia al Congreso Federal en el proceso de conformación la política exterior.
El Congreso tiene funciones importantes, como la aprobación y supervisión de las diferentes legislaciones, supervisar y controlar el Ejecutivo, aprobar el presupuesto, aprobar políticas públicas, fondos, decretar el Estado de Guerra, supervisar las elecciones, entre otras acciones de importancia para la nación (U.S Congress, 2018). La actuación del Congreso es base en la concepción de la democracia estadounidense de la división de poderes y facultades que cada uno tiene, incluso dentro del propio órgano legislativo con las funciones que cada Cámara debe cumplir, sin interferir en el trabajo de la otra. Esto, unido a los propios lobbies1 que se identifican en el Congreso, influyen sensiblemente en la política exterior de Estados Unidos durante el tiempo que los presidentes estén en el poder.
La República de Cuba no constituye una excepción en los derroteros del accionar estadounidense a nivel hemisférico y global. La conformación de la política hacia la Isla es conducida por una variedad de componentes del sistema político estadounidense que no está exenta de contradicciones y fluctuaciones significativas (González et al., 2020).
Las sucesivas administraciones estadounidenses han mantenido una política de abierta hostilidad hacia Cuba, cuyo fin último continúa siendo el derrocamiento del proceso revolucionario cubano. Aún con las tácticas propias de cada Ejecutivo, un elemento medular en la política hacia Cuba lo constituye el Congreso de los Estados Unidos. Este codifica aspectos legales fundamentales que influyen directamente en las relaciones cubano-estadounidenses.
El estado de las relaciones bilaterales está marcado por el entramado de leyes y órdenes ejecutivas que componen el bloqueo. Dentro de estas disposiciones legales destacan tres: la Ley para la Democracia Cubana (Torricelli), de 1992; la Ley para la Libertad y la Solidaridad Democrática Cubana (Helms-Burton), de 1996, y la Ley de Reforma de las Sanciones Comerciales y Ampliación de las Exportaciones (TSRA), de 2000. Adicionalmente, a lo largo de los años, el Congreso ha aprobado otras leyes que imponen sanciones a Cuba, incluidas restricciones al comercio, la ayuda y cooperación exterior y el apoyo de instituciones financieras internacionales (González, 2021).
El presente artículo tiene como objetivo evaluar la conformación de la política exterior hacia Cuba en el Congreso estadounidense en el período 2013-2020.
En el período analizado en la presente investigación se evidenciaron variaciones en la política exterior norteamericana hacia Cuba. Particularmente, el acercamiento y posterior restablecimiento de las relaciones diplomáticas con los Estados Unidos significó un cambio radical en las relaciones entre ambas naciones y, por consiguiente, en sus políticas nacionales de relacionamiento mutuo. Sobre este aspecto, González et al. (2020) manifestaron:
“(…) el tema Cuba adquirió un notable dinamismo. Primero, tuvo lugar el cambio de política introducido por la administración del presidente Barack Obama, dirigida a sustituir las tradicionales sanciones económicas y la confrontación abierta por el diálogo y la construcción de vínculos económicos y de otros tipos, lo cual puede ser interpretado como parte del ajuste general desarrollado por la administración Obama.”
La siguiente administración, encabezada por Donald Trump, puso un alto inmediato al acercamiento recién iniciado, y pasó a una política de endurecimiento de la retórica y de incremento sostenido de las sanciones (p.9).
El impacto del cambio de política en el ámbito legislativo ha sido notorio, evidenciado por la intensa actividad legislativa en el contexto de las diferencias de criterio. Ello será ejemplificado a continuación:
Durante el 113.o Congreso se presentaron en total 17 proyectos (9 favorables para las relaciones bilaterales y 8 desfavorables para este tópico). Durante el 114.o la cifra se multiplicó hasta alcanzar 55 (21 favorables y 34 desfavorables), mientras que durante el 115.o descendió a 34 (12 favorables y 22 desfavorables). De inmediato se observa que, a partir del anuncio del cambio de política en diciembre de 2014, se produjo un pico en la producción legislativa relacionada con Cuba, que disminuyó en el bienio siguiente, aunque se mantuvo muy por encima del 113.o Congreso. También es visible que el mayor incremento se dio en las propuestas desfavorables (González et al., 2020, p.12).
La combinación de propuestas en el Congreso refleja las persistentes diferencias entre algunas legislaciones enfocadas en eliminar restricciones y otras en proteger o reforzar sanciones, e incluso aumentarlas.
En este sentido, debe tenerse en cuenta que el Congreso constituye una expresión de la correlación de fuerzas que existe a nivel nacional (tanto en la Cámara baja como en la Cámara alta2). Por ello, en esta especie de “pulseo” entre las élites se manifiestan las diferencias en las decisiones, líneas discursivas y de actuación que existen entre ejecutivo y legislativo.
Sobre esto último, es significativo destacar cuándo la mayoría del Congreso puede responder o no a los mismos intereses del Ejecutivo. Ello está profundamente relacionado con el partido político que ostente la mayoría legislativa y si este se corresponde con el del Ejecutivo. En pocas palabras, “aumenta la capacidad de maniobra” y la consumación de objetivos y cumplimento de la agenda del poder Ejecutivo.
A pesar de los cambios impulsados por el presidente Obama, el Congreso mantenía legislaciones que iban en la línea contraria o reforzaban las restricciones existentes. En esta etapa, la mayoría republicana actuaba en sentido opuesto a lo que impulsaba el Ejecutivo demócrata.
Por ejemplo, a partir de la toma de posesión del 113.o Congreso (enero de 2013) y hasta el fin del 115.o (diciembre de 2018), las cámaras aprobaron en total quince3 nuevas legislaciones, ya sea leyes o enmiendas a leyes. De estos, seis se enfocaban en financiar las habituales actividades subversivas hacia Cuba (González et al., 2020). Se reforzó el enfoque desde el Smart power4, específicamente hacia la guerra cultural, con el financiamiento a las transmisiones de Radio y TV Martí, de los programas de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés), el libre acceso a Internet de los ciudadanos sin la supervisión gubernamental, el llamado a la violencia, etc.
También hubo otras iniciativas desde el lado opuesto al cambio, para lo cual algunos legisladores apelaron a la inclusión de cláusulas en las leyes del presupuesto federal. Así, en junio de 2015, la Cámara aprobó la Ley de Asignación de Fondos a Transporte, Vivienda y Asuntos Urbanos para el año fiscal 2016, que incluía un acápite sobre Cuba. Se prohibía establecer nuevos servicios de transporte aéreo y otorgar licencias a embarcaciones que pudieran utilizar puertos ubicados en propiedades de empresas estadounidenses que fueron nacionalizadas por el gobierno cubano después de 1959. (González, 2021)
Es remarcable la aprobación de enmiendas a leyes tradicionalmente aprobadas, pero la destinación de fondos para el cierre o abandono de la base naval enclavada en la Bahía de Guantánamo, la devolución de ese territorio a Cuba, o modificar de alguna manera sustancial el tratado que ampara la posesión estadounidense del lugar. Esto sucede cuando, sobre este aspecto, Obama llegó a considerar su cierre, lo que planteó en una alocución del año 2016: “Durante muchos años, ha sido claro que la prisión de Guantánamo no colabora con nuestra seguridad nacional, sino que la socava (...) La primera vez que me postulé a la presidencia reconocí que la instalación debía ser cerrada” (Obama, 2016).
En la actividad legislativa, otras posiciones más apegadas a lo promulgado por la administración Obama se centraron en dos temas principales en relación a Cuba. En primer lugar, se enfocaron en la libertad de los estadounidenses para viajar al archipiélago cubano y en el levantamiento de algunas sanciones económicas, con especial énfasis en la aprobación de medidas que facilitaran las exportaciones agrícolas. En segundo lugar, otros asuntos de interés estuvieron relacionados con la inversión en telecomunicaciones, la venta de equipos médicos y, en menor medida, algunos proyectos encaminados al levantamiento parcial o total del bloqueo.
Por solo citar un par de ejemplos, en febrero de 2015, la senadora demócrata por Minnesota, Amy Klobuchar, presentó un proyecto legislativo, con apoyo republicano, para eliminar las restricciones al bloqueo referidas al comercio, los viajes y la transportación marítima (S. 491 — 114th Congress: Freedom to Export to Cuba Act of 2015). Otra coalición bipartidista de ocho senadores lanzó una propuesta para eliminar las restricciones de viajes (S. 299 — 114th Congress: Freedom to Travel to Cuba Act of 2015) (González, 2021).
Si se analiza detenidamente en la legislación aprobada durante el período estudiado, no se observan disposiciones que introduzcan grandes cambios en los marcos legales dentro de los que se ha encuadrado la política estadounidense hacia Cuba durante décadas. Son cambios cosméticos, que pocas veces prosperaron o quedaron solo en el deseo de hacer del Ejecutivo. Además, se evidenció durante este período la existencia de un fenómeno que está presente en la sociedad estadounidense: la polarización política.
De acuerdo con Esteban y Ray (2008), la polarización es el resultado de la interacción entre la identidad intragrupo y la alienación intergrupo. Lo que, en esencia, significa que en una sociedad polarizada los miembros de un grupo determinado se identifican entre sí ideológicamente o por otros motivos específicos, a la vez que se consideran separados de los miembros de otros grupos por el mismo sistema de motivos.
En el caso particular de los Estados Unidos, González y Domínguez (2018) establecen que se puede definir la polarización como el proceso de aglutinamiento de los ciudadanos y políticos en torno a dos polos diferenciados en un eje configurado según un gradiente que va de liberalismo radical —en la definición estadounidense de liberalismo— a conservadurismo radical. Particularmente en el Congreso, los primeros se muestran más a favor del acercamiento y los segundos se oponen.
La polarización en el Congreso es un fenómeno presente en el trabajo legislativo anual, esta ha reducido la probabilidad de construir un nivel suficiente de consenso en torno a alguna propuesta, también es así sobre el tema Cuba. Dicha situación ha posibilitado que se mantenga vigente un entramado de leyes y órdenes ejecutivas que componen el bloqueo económico, comercial y financiero, el cual ha percibido cambios insignificantes, todos desde el poder ejecutivo, pero ninguno importante en el legislativo.
Cabe destacar que esta polarización no está determinada únicamente por el Partido al que están afiliados los senadores y representantes. A ello se añade, el accionar de los lobbies como representantes de los intereses de determinados grupos, capaces de generar divisiones, incluso dentro del mismo partido, y tienen, además, poder de influencia en la agenda política, incluso desafiando la línea partidista.
Puede verificarse que, entre los patrocinadores (sponsors, por su terminología en inglés) de propuestas desfavorables, destacaron, mayoritariamente, los legisladores por Florida. Todas las propuestas de ese estado se ubican en la misma clasificación desfavorable. Debe tenerse en cuenta que es en ese territorio donde radica el poder del lobby cubano.
Si bien es correcto afirmar que, en el caso de las propuestas desfavorables los republicanos son los autores de la mayoría de los proyectos de esa clase, especialmente en la Cámara de Representantes, no debe darse por sentado que toda posición demócrata, particularmente en el Congreso, fue favorable a la normalización de relaciones diplomáticas con Cuba. Es válido recalcar que estas propuestas estuvieron equilibradas en número con las favorables en el período que se estudia. Sobre este aspecto tuvo gran peso, en particular, la labor desempeñada por el senador demócrata Robert “Bob” Menéndez.
Bob Menéndez, quien fue presidente del Comité de Relaciones Exteriores durante una parte de la administración Obama (2013-2014), a la visita de este presidente a Cuba, en 2016, planteó:
“Hace más de un año que la Administración marcó el comienzo de un acuerdo unilateral con Cuba que resultó en una victoria para el régimen y una pérdida para el pueblo cubano. A cada paso, he instado al presidente Obama a que corrija este curso, pero desafortunadamente, la noticia de este viaje es otro paso en la dirección equivocada.”
Mientras nuestro Presidente planea este viaje con las expectativas de que el mundo celebre, yo mantengo la creencia de que hasta que el pueblo cubano no tenga las libertades que se merece, las relaciones entre ambos países no deben ser celebradas. (U.S Congress, 2016).
Bob Menéndez llegó a plantear que: “El Presidente está - una vez más - priorizando intereses económicos a corto plazo en vez de nuestros valores Americanos” (Ídem).
De aquí podemos inferir que los grupos de poder dominantes en Florida se encuentran alineados con una posición contraria al cambio de la política tradicionalmente implementada por los gobiernos estadounidenses desde 1959. Aunque los últimos procesos eleccionarios han demostrado que el tema Cuba ha perdido fuerza dentro del electorado estadounidense, para estos grupos este tópico tiene aún cierta relevancia. Ello se basa en la fuerte presencia de una numerosa población de origen cubano en la Florida, con un alto nivel de concentración en el área metropolitana de Miami, con complejos antecedentes históricos, control de recursos materiales e impacto en la dinámica sociopolítica del estado de la Florida. El interés particular en esta área la describió Colburn en From Yellow Dog Democrats to Red State: Republicans Florida and Its Politics since 1940: “(…) esa comunidad es considerada uno de los factores clave en el proceso de transformación de Florida de un estado sólido demócrata en un estado pendular con fuerte influencia republicana” (Colburn, 2013).
Domínguez (2019) corroboraba:
“Los sectores de élite dentro de la comunidad han logrado construir un sistema de mecanismos de influencia que, unidos a la relevancia del estado en los procesos electorales –es el mayor de los estados pendulares por el número de escaños en su colegio electoral, le otorgan una notable influencia política. Si bien los cambios demográficos apuntan a una futura reducción de esa influencia, esta es todavía muy considerable.”
En enero de 2017, con la toma de posesión del nuevo presidente y del 115.o Congreso, el tema Cuba continuó siendo objeto de debates, aunque se observó una disminución en la cantidad de propuestas. Los proyectos presentados inicialmente, tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado, en su mayoría eran aquellos que no habían logrado avanzar en el 114.o Congreso. Esto indica que se trata de temas de continuo interés tanto para algunos congresistas como para varios grupos de poder.
Al mismo tiempo, en un 115.o Congreso dominado en ambas cámaras por el Partido Republicano, los congresistas cubanoamericanos ocuparon posiciones clave que les permitieron obstruir el paso a los proyectos, por ejemplo, desde el Comité de Asignaciones de la Cámara y los de Asuntos Exteriores tanto de la Cámara como del Senado. Esa situación cambió después de las elecciones de medio término de 2018, cuando los demócratas recuperaron el control de la Cámara de Representantes (González, 2021).
A pesar del interés en los proyectos encaminados a un mejoramiento de las relaciones bilaterales, la única acción legislativa significativa aprobada en ese sentido fue una disposición dentro del proyecto de ley agrícola de 2018. La Agriculture Improvement Act (Public Law 115 - 334 - Agriculture Improvement Act of 2018) permitió la financiación de dos programas de promoción de exportaciones (Programa de Acceso al Mercado y Programa de Cooperación para el Desarrollo del Mercado Exterior) que favorecerían la venta de productos agrícolas a Cuba.
No obstante en la flexibilización aprobada en 2018, se restringe la promoción de exportaciones y, a su vez, fue limitada por una disposición referida a la política del ejecutivo encabezado por Donald Trump. También se adoptan otras restricciones puntuales, vistos de la tradicional protección a la seguridad nacional, de valor mayormente simbólico, con una capa adicional de supervisión de la seguridad aeroportuaria en Cuba, con restricciones de viajes y, por consiguiente, la casi completa erradicación de los vuelos comerciales entre los dos países, restablecidos a partir de 2015.
A partir de este momento es el Ejecutivo quien comienza a entorpecer cualquier acercamiento hacia la Isla. La elección del magnate neoyorquino significó todo un reto para el acercamiento entre las dos naciones, así como la adopción de legislaciones al respecto por la mayoría republicana en el Congreso, particularmente, con la presidencia de Marco Rubio5 del Comité de Relaciones Exteriores.
Esta posición fue favorecida debido a que, durante la Administración Trump, el acompañamiento del Congreso fue más evidente, pues los republicanos fueron mayoría. Por tanto, las medidas de recrudecimiento aplicadas por el magnate republicano estaban soportadas por la actividad del legislativo, e incluso, desde este se incentivaban la aprobación de tales sanciones. Durante este período destacó el actuar del mencionado senador Rubio, de origen cubanoamericano.
Es notable que durante el período estudiado se formaron nuevas organizaciones dedicadas, específicamente, a influir sobre la política de Washington hacia Cuba. Desde posiciones opuestas al diálogo y fuertemente enraizadas en la élite cubanoamericana, fue creada, en 2016, la Inspire America Foundation (IAF), una organización que se propuso recuperar espacios perdidos por el debilitamiento de la Cuban American National Foundation. La IAF está encabezada por algunas de las figuras más influyentes de la comunidad, con fuertes lazos con el mundo de los negocios, la política y la academia. (González et al., 2020)
Esta organización promueve intereses muy relacionados con la continuidad de las políticas más tradicionales hacia Cuba, se incluyen la eliminación total de los cambios introducidos por Obama, actualizar Radio y TV Martí, negar visas a miembros del gobierno y los cuerpos armados cubanos y financiar grupos opositores en Cuba. En el primer evento de esta organización, en agosto de 2016, participaron figuras políticas de relevancia, algunas en ejercicio en ese momento, basadas en Florida: Marco Rubio (senador federal), Ileana Ros Lehtinen (representante federal), Carlos Curbelo (representante federal), Lincoln Díaz-Balart (excongresista y hermano del representante federal Mario Díaz-Balart) y Tomás Regalado (exalcalde de Miami), entre otros (Inspire America Foundation, 2016).
Teniendo en cuenta todo lo anterior planteado, se puede demostrar la relevancia de la coincidencia de una mayoría partidista en el Congreso con el partido al que pertenece el presidente. Esto condiciona una dinámica más colaborativa entre el Congreso y el Ejecutivo en relación con la política exterior, particularmente hacia Cuba. Cuando hay una alineación entre ambas ramas, se facilita la implementación de la agenda propuesta por el presidente.
Este respaldo legislativo puede ser fundamental para lograr cambios significativos en la política exterior, sin embargo, no es definitivo, ya que factores como los lobbies étnicos ejercen una influencia sustancial en la toma de decisiones. Lo que se evidenció con mayor claridad durante la administración Obama y la obstrucción a cualquier acercamiento o cambio sustancial de política hacia Cuba, incluso por miembros de su partido.
Los congresistas de origen cubano, liderados, particularmente, por figuras prominentes como Marco Rubio y Bob Menéndez, republicano y demócrata respectivamente, representa un factor nada despreciable en la formulación de la política hacia Cuba, debido a la estructura, capacidad e intención del gobierno estadounidense.
Durante el período que se estudia, la conformación de la política exterior hacia Cuba por el Congreso de Estados Unidos estuvo marcada por la intensa actividad legislativa en el contexto de las diferencias de criterio; la mezcla de propuestas en el Congreso que buscan eliminar restricciones y proteger sanciones; y la polarización en el Congreso que dificulta la construcción de consenso en torno a las líneas principales de política propuestas.
Aunque la alineación entre el Congreso y el Ejecutivo suele facilitar la implementación de políticas, la correlación de fuerzas, así como la influencia de los lobbies étnicos, inciden en ambos y determinan la confluencia o no de objetivos e intereses y con ello en la “lealtad partidista”.
A la fecha, ello ha significado el mantenimiento de un entramado de leyes y órdenes ejecutivas que componen el bloqueo cuyos cambios son insignificantes dado su corta permanencia en el tiempo. Todos los realizados han sido desde las administraciones, y los llevados al legislativo, por lo general, no son aprobados o no pasan de ser un proyecto.
El tema Cuba es una política de Estado, cuya evolución sucede acorde a las estrategias trazadas por los Estados Unidos en política exterior en cada etapa. Estas se adoptan teniendo en cuenta el contexto internacional, la realidad hemisférica, los conflictos en los que esté involucrado y su desarrollo, así como la dinámica sociopolítica al interior de los Estados Unidos. En el caso Cuba, su principal eje es restablecer su hegemonía y con ello su consolidación en el hemisferio latinoamericano.
1. Según Mario Saavedra, en el medio de opinión español ESGlobal, se entiende por lobbies a los grupos de presión que buscan influir en las decisiones políticas a favor de sus intereses, independientemente de la afiliación partidista de sus miembros. Estos grupos pueden ser tanto de cara pública, como de cara oculta, y su influencia puede ser considerable en la toma de decisiones legislativas. Destacan, por ejemplo, el complejo militar industrial, el farmacéutico, el cubano, el israelí, el sanitario, entre otros.
2. El Congreso Federal de los Estados Unidos es bicameral. Suele identificarse como baja a la Cámara de Representantes y alta al Senado, independientemente de sus funciones, que en varios aspectos funcionales no son homólogas a la de otros países, ni siquiera cumplen en todos los casos con el tránsito entre una y otra de algunas tipologías legales.
3. Este número fue el que finalmente se aprobó. La cantidad de proyectos ascendió a 17.
4. Nye (2004) lo definió como “la capacidad de combinar hard y soft power para una estrategia vencedora”. En tanto, el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales de la Universidad de Georgetown (CSIS, por sus siglas en inglés) plantea que es “una aproximación que destaca la necesidad de una armada fuerte y organizada, así como también el establecimiento de todo tipo de alianzas y de asociaciones, tanto entre países como entre instituciones, y a todos los niveles, con el fin principal de extender la influencia estadounidense, y de apoyar la legitimidad y el prestigio del poder americano”.
5. Marco Rubio es un senador del Congreso de EE. UU de origen cubanoamericano. Milita en el Partido Republicano. Integrante del lobby cubano en el Congreso, se ha caracterizado por una fuerte oposición al estrechamiento de relaciones diplomáticas con Cuba y ha impulsado leyes y acciones restrictivas contra la isla. Lo anterior ha sido favorecido por su privilegiada posición de Senior Member (Miembro Superior) en el Comité de Relaciones Exteriores del Legislativo estadounidense.
6. Que fue capaz de ejercer una notable
La política exterior de Estados Unidos está condicionada por la correlación de fuerzas políticas, el sistema partidista, la sucesión presidencial, las decisiones del ejecutivo y, particularmente, por el papel crucial del Congreso, en especial para el caso de Cuba. La polarización política en el Legislativo norteamericano ha impactado significativamente en la política exterior hacia Cuba. Ello ha producido cambios que van desde el restablecimiento de relaciones hasta el posterior retroceso en las mismas con la asunción de Donald Trump. Por tanto, la conformación de la política exterior hacia Cuba es el resultado de una amalgama de múltiples factores, entre ellos, la dinámica entre el ejecutivo y el legislativo, la influencia de grupos de presión y la polarización política en el país.
Palabras Clave: Política exterior, Congreso de los Estados Unidos, Cuba, relaciones bilaterales, polarización política.
The foreign policy of the United States is conditioned by the correlation of political forces, the party system, the presidential succession, the decisions of the executive, and particularly by the crucial role of Congress, especially in the case of Cuba. The political polarization in the American legislature has significantly impacted the foreign policy towards Cuba. This has led to changes rangingfrom the reestablishment of relations to the subsequent setback in relations with the Donald Trumps assumption. Therefore, the shaping of foreign policy towards Cuba is the result of a combination of multiple factors, among them, the dynamics between the executive and legislative branches, the influence of interest groups, and political polarization in the country.
Keywords: Foreign policy, United States Congress, Cuba, bilateral relations, political polarization
Introducción
DEsarrollo
CONCLUSIONES
Bibliografía
NOtas