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Los proyectos para la integración económica en Centroamérica constituyen uno de los primeros intentos con este objetivo en el mundo. Ante el proceso de globalización, los Estados centroamericanos tienen, en la integración, un medio estratégico para insertarse en el sistema internacional. Con esta visión fue constituido el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Varios factores han imposibilitado avanzar en la agenda de la integración. Entre los principales, destacan: asimetrías en los niveles de desarrollo económico entre los países que lo conforman, estancamiento del comercio intrarregional, conflictos entre los Estados y debilidad de las instituciones del Sistema. A partir de la crisis provocada por la Covid-19, se hizo más latente la necesidad de integrar estos pequeños países frente a los grandes bloques económicos que se conforman en el mundo. Los retos que este proyecto tiene por delante se derivan de la superación de las principales dificultades antes expuestas. Debido a ello, el objetivo de la presente investigación es: evaluar los principales retos del SICA como mecanismo de integración a partir de 2021.
Palabras clave: integración económica, SICA, comercio.
The projects for economic integration in Central America are one of the first attempts to achieve this objective in the world. In the face of the globalization process, the Central American States have, in integration, a strategic means to insert themselves into the international system. It was with this vision that the Central American Integration System (SICA) was created. Several factors have made it impossible to advance the integration agenda. Among the main ones, the following stand out: asymmetries in the levels of economic development among its member countries, stagnation of intra-regional trade, conflicts between States and weakness of the System’s institutions. Since the crisis caused by Covid-19, the need to integrate these small countries in the face of the large economic blocs in the world has become more evident. The challenges that lie ahead for this project derive from overcoming the main difficulties mentioned above. Therefore, the objective of this research is: to evaluate the main challenges of SICA as an integration mechanism since 2021.
Keywords: economic integration, SICA, trade.
Introducción
Los esfuerzos por la integración de Centroamérica fueron de los primeros con este objetivo en el mundo. Tres momentos destacan en la historia del proceso: la República Federal Centroamericana, entre 1823 y 1839; la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), entre 1951 y 1991; y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), que mantiene su funcionamiento desde 1991.
Además, en la región también destacan experiencias que, aunque no han formado parte de proyectos integracionistas como los mencionados anteriormente, han evidenciado las ventajas del trabajo colectivo entre estos países. En 1983 se creó el llamado Grupo Contadora, con el objetivo de servir como mediador para encontrar la paz en Centroamérica. Si bien la iniciativa encontró el infranqueable obstáculo de la resistencia del gobierno del presidente Ronald Reagan, su trabajo promoviendo el diálogo entre partes enfrentadas sirvió como antecedente a los esfuerzos pacificadores posteriores. Este también constituye un ejemplo para las actuales instituciones del SICA.
Por su parte, el SICA fue constituido el 13 de octubre de 1991, mediante la suscripción del Protocolo de Tegucigalpa. El mecanismo de integración fue creado por: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Posteriormente, se adhirieron, como miembros plenos, Belice en el año 2000 y, a partir de 2013, la República Dominicana. El SICA declara, como objetivo fundamental, la realización de la integración de Centroamérica, para constituirla como Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo (SICA, s.f.).
Para la consecución del objetivo anteriormente expuesto y otros, el Sistema cuenta con un marco institucional, que le facilita contribuir y garantizar los propósitos y principios de la integración regional. El Protocolo constitutivo estableció los siguientes órganos: la Reunión de Presidentes, el Consejo de Ministros, el Comité Ejecutivo y la Secretaría General (SICA, s.f.).
A pesar de reconocer, desde el inicio, las ventajas de la integración para estos pequeños países, las diferencias políticas entre sus miembros provocaron el fracaso de los dos primeros intentos y, en cierta medida, el estancamiento del SICA. A las dificultades derivadas de conflictos políticos y otras estructurales de la economía centroamericana, se añade la crisis multidimensional provocada por la pandemia de coronavirus. Esta agravó la situación de todos los países del mundo, pero, especialmente, a países pequeños como los centroamericanos, poniendo en evidencia la vulnerabilidad de cada uno de estos para enfrentar los retos de forma individual.
Debido a lo anterior, la presente investigación se propone como objetivo general: evaluar los principales retos del SICA como mecanismo de integración a partir de 2021.
Además, el análisis se centrará en los seis países fundadores del SICA como casos de estudio y teniendo en cuenta su participación en el mecanismo en el periodo que se toma como antecedente (2010-2020). La mayor parte de las fuentes de información fueron encontradas en Internet, principalmente los estudios sobre el tema que ha realizado la CEPAL y la información ofrecida por el sitio web del SICA.
Desarrollo
Situación de la integración en el período 2010-2020.
El 20 de julio de 2010, en reunión extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA (a excepción de Nicaragua), fue relanzado el programa de la integración, con la aprobación de un nuevo Plan de Acción. En este documento se definieron los cinco pilares que constituirían, a partir de entonces, la prioridad para la agenda del mecanismo. Estos son: seguridad democrática, prevención y mitigación de los desastres naturales y de los efectos del cambio climático, integración social, integración económica y fortalecimiento de la institucionalidad regional (SICA, s.f.).
Esta reunión volvió a ubicar, en la agenda regional, el fortalecimiento de la integración, después de varios años de inercia y ausencia de avances significativos. En el periodo posterior a 2010, es posible constatar algunos progresos, fundamentalmente, en materia de comercio intrarregional y fortalecimiento institucional.
Es necesario tener en cuenta que, desde 1990 y hasta aproximadamente 2010, los países del istmo adoptaron diferentes variantes del modelo económico neoliberal. La inserción de estos países en la economía internacional, que se profundizó durante este periodo, se subordinó a la globalización financiera y a la regionalización comercial fuertemente asociada a las relaciones con Estados Unidos. Por tanto, de este país dependía una parte importante del comercio centroamericano. En adición, las fronteras comerciales fueron abiertas al capital extranjero. Si bien la situación anterior se mantuvo de forma general a partir de 2010, el comercio intrarregional creció hasta 2021, ganando espacio tanto las importaciones como las exportaciones entre los países del área.
Según el informe elaborado por Martha Cordero para la CEPAL (2016), es posible subrayar que el mercado intrarregional fue el segundo destino de las exportaciones centroamericanas (con más del 20%) hasta 2016, cifra muy superior a la del porcentaje del comercio intrarregional en los demás procesos de integración en América Latina. De acuerdo con este dato, la integración centroamericana ostentó cifras suficientes de comercio intrarregional para ofrecer incentivos a sus Estados miembros de invertir teniendo en cuenta este mercado.
La misma fuente considera que, además, era posible diseñar estrategias para incrementar el comercio y el valor agregado regional de dicho comercio. No obstante, no se tuvo el necesario impulso político para continuar con las negociaciones pendientes y perfilar una estrategia más coherente y compacta respecto de los acuerdos comerciales con terceros (Cordero, 2016).
Si bien el comercio intrarregional no compensó la contracción del comercio exterior durante la crisis internacional de 2008 y 2009, después de cifras muy negativas en el 2009, las exportaciones intrarregionales se elevaron más que las extrarregionales a partir de 2010 (Cordero, 2016). Este dato evidencia un avance y, aunque es resultado de la crisis y la disminución de la demanda desde el exterior de los productos centroamericanos, también es posible observar cierto aumento del interés de los países por aprovechar el mercado interno a partir del 2010.
Otro elemento de importancia a considerar es la Unión Aduanera (UA) entre Guatemala y Honduras, creada en 2015. Aunque este instrumento ha facilitado, como era de esperar, el flujo comercial entre estos países, aún se constatan deficiencias para su avance. En 2018, se incorporó El Salvador a la Unión, pero el cambio de gobierno, en 2019, supuso un estancamiento en su adhesión al mecanismo, pues ha faltado, nuevamente, voluntad política para avanzar en su implementación.
La paralización del ingreso salvadoreño no solo ha impedido expandir el territorio de la UA, sino que también se ha convertido en un obstáculo para el avance y perfeccionamiento de este vínculo comercial entre Guatemala y Honduras. Esto es debido a que las decisiones sobre la operación de la Unión deben ser tomadas por la instancia ministerial, a la que se ha incorporado formalmente El Salvador, pero que no se está reuniendo regularmente y, por lo tanto, no ha podido adoptar las decisiones necesarias para avanzar en la fase de perfeccionamiento de la unión aduanera entre los otros dos países.
Respecto de la institucionalidad, en el periodo se regularizaron las reuniones de presidentes y se reforzó el papel coordinador del Consejo de Ministros. En este momento también se reforzaron las relaciones políticas y económicas del SICA con la Unión Europea (UE). Esta última unidad mantuvo su contribución y asesoría al mecanismo centroamericano.
No obstante los avances señalados, el Plan no esclareció, en su momento, objetivos específicos para cada una de las prioridades. En este sentido, contar con una agenda concreta resultaba imprescindible debido a la ausencia de financiamiento suficiente en torno a la integración y la necesidad de contar con los apoyos de la cooperación internacional. Esto hubiera permitido no solo presentar una propuesta más clara de cara a la ayuda externa, sino también poder evaluar de mejor forma los resultados del avance. De ahí que esta constituyera una de las principales deficiencias de la declaración y el Plan aprobados.
Por otra parte, no se logró romper con la inercia de las presidencias pro témpore. El fortalecimiento de los liderazgos regionales no se logró y de esto dependía el aseguramiento de la Hoja Ruta conveniada y la evolución del proceso.
Tampoco se lograron disolver las diferencias políticas. Las relaciones bilaterales, así como la posición de estos países en los foros multilaterales, demostraban que aún persistían conflictos del pasado. Ejemplos esclarecedores constituyen las polémicas sostenidas entre varios países de la región con Nicaragua y la posición ante la crisis política en Honduras, en el propio año 2010.
Aunque estadísticas llevadas por la Secretaría General revelan que se ha alcanzado un alto nivel de convergencia en temas centrales de las relaciones internacionales, resultó notoria la participación individual de estos países en cumbres, fundamentalmente las hemisféricas (de las Américas, CELAC o Alianza del Pacífico) (Caldentey, 2014).
Las prioridades del SICA, formalmente declaradas en 2010, no se volvieron a reformular ante las deficiencias presentadas ni ante escenarios tan complejos como la pandemia por Covid-19. Con la detección de los primeros casos en la región y el estado de emergencia en la mayoría de los países miembros, solo se produjo un cambio en la actividad práctica del mecanismo, que tuvo que redirigir sus esfuerzos en este sentido.
Enfrentamiento a la pandemia por Covid-19
La crisis sanitaria global vinculada a la Covid-19 (SARS-Cov-2) sacó a flote tensiones en todos los sistemas políticos del planeta, así como los sistemas económicos y sociales. Los Estados más débiles o vulnerables tuvieron que hacer frente a situaciones de emergencia para proteger a su población, a pesar de la escasez de recursos económicos, materiales y humanos. Pero no sólo se puso a prueba a los Estados, sino también a las organizaciones internacionales y regionales. Tras haber extendido, durante dos décadas, sus roles y su lugar en los sistemas de gobernanza multinivel, estas intervinieron lógicamente en esta crisis sanitaria global (Parthenay, 2021).
En América Central, el impacto de la pandemia estuvo asociado a su estado de vulnerabilidad, expresada en términos de desarrollo socioeconómico (con excepción de Costa Rica y Panamá). La debilidad de los sistemas estatales, que tiene sus raíces en una estructura de acumulación capitalista desigual heredada de la colonización y en dinámicas políticas características del periodo contemporáneo (neopatrimonial, corrupción), explica los muy bajos niveles de gasto público en salud y la fragilidad de la capacidad de reacción ante un escenario pandémico (infraestructura de acogida, materiales y productos médico-farmacéuticos). Por ello, las intervenciones exteriores, mediante apoyo técnico y ayudas financieras, constituyeron un elemento esencial para el funcionamiento de las políticas de salud, en general, y para la gestión de la crisis.
Entre los aciertos del SICA, puede identificarse la activación, muy rápidamente, del conjunto institucional regional, con un esfuerzo significativo de coordinación entre organismos regionales: la SE-Cepredenac (Secretaría Ejecutiva del Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres en América Central y República Dominicana), la SE-Comisca (Secretaría Ejecutiva del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica y República Dominicana), y la SG-Sica (Secretaría General del Sica), para la elaboración de un plan regional, titulado “Plan de contingencia” (Parthenay, 2021).
Como parte de este plan, se adoptaron medidas excepcionales de ayuda que apoyaron a los Estados miembros directamente, mediante fondos no reembolsables (extensión de los fondos de emergencia por el Banco Centroamericano de Integración Económica) o mediante financiaciones indirectas que facilitaron el acceso a los mercados farmacéuticos a costo reducido (negociación conjunta). Además, a través del SICA, se canalizaron ayudas exteriores provenientes de la Organización Panamericana de la Salud, otras dependencias de Naciones Unidas, instituciones cooperantes, fundamentalmente europeas y gobiernos de países como Estados Unidos. A esto se sumaron las ayudas recibidas de forma individual por cada uno de los países miembros (Parthenay, 2021).
Por otra parte, cabe señalar que, en la fase inicial de elaboración de las respuestas regionales, el SICA trabajó en un contexto de despolitización deliberada por parte de los Estados, dejando un lugar preponderante a las dimensiones técnicas de gestión de la crisis. Esta orientación hacia la técnica contribuyó a la producción de bienes colectivos regionales (datos e información, material, peritajes, etcétera) que influyeron positivamente en la legitimidad de los órganos regionales, a menudo despreciados por su eficacia relativa debido a la falta de voluntad política (Parthenay, 2021). El imperativo de prevenir y anticipar los riesgos de expansión pandémica favoreció, en gran medida, este predominio de la técnica sobre la política.
El SICA, como otros mecanismos regionales y de alcance interregional, ha limitado su acción efectiva a periodos coyunturales de grandes crisis. Tal ha sido el caso de fuertes huracanes que han azotado esta región cuando las instituciones han actuado durante la recuperación. Esto es una de las causas principales de la incredulidad sobre el trabajo del Sistema. Sin embargo, la actuación ante determinadas coyunturas permitió contar con las experiencias necesarias para el enfrentamiento a la pandemia entre 2020 y 2021.
La actuación práctica durante los dos años de enfrentamiento a la Covid-19 demostró que la integración es fundamental para estos pequeños países. Las economías vulnerables de la mayoría de estos sufrieron graves consecuencias, como se ha visto, a raíz de la crisis generada por la pandemia. Aunque la situación, como en el resto del mundo, desbordó los sistemas sanitarios y provocó grandes privaciones para la población, la respuesta dada pudo contener peores resultados gracias al trabajo conjunto de los países y de las instituciones del SICA.
Retos del SICA en el periodo post pandemia.
Como se explicó, anteriormente, el Plan de Acción de 2010, si bien trazó a grandes rasgos una hoja de ruta, no resultó suficientemente explicativo ni práctico en la elaboración los objetivos específicos para cada elemento declarado como prioritario. Además, se obviaron diversos factores que inciden en el estado actual de la integración en Centroamérica.
Según los datos ofrecidos por la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA, 2022) , los porcentajes del comercio intrarregional de bienes continúan estables: 28,9% de las exportaciones y el 15 % del valor de las importaciones. Aunque el mercado centroamericano se sitúe en segunda posición para ambas actividades comerciales, los niveles de intercambio no cumplen aún las expectativas propuestas ni las que potencialmente pudieran aprovecharse. Estas cifras, que se presumían como favorables diez años atrás, no han podido superarse como era de esperar.
Como se describe en el informe “Patrones de desarrollo económico en los seis países de Centroamérica (1950-2018)”, para muchas de las pequeñas y medianas empresas (pymes) el mercado regional sigue siendo vital, tanto para el abastecimiento de insumos como para la venta de sus productos. La persistencia del espacio de libre comercio, más los sólidos lazos de relaciones económicas generados por décadas de existencia del Mercado Común Centroamericano, continúan generando dinamismo a los intercambios intrarregionales, pese a las prioridades establecidas en las políticas económicas de los gobiernos (Bielschowsky, Castro y Beteta, 2019).
Al igual que en décadas atrás, las exportaciones intrarregionales se centran en tres países: Costa Rica, El Salvador y Guatemala. Por lo demás, las políticas nacionales han estado más bien orientadas a aprovechar los tratados de libre comercio bilaterales o negociados “regionalmente” (parecen tratados bilaterales firmados conjuntamente), lo que ha llevado a privilegiar las industrias de perfeccionamiento activo o que trabajan en zonas francas, cuyos productos son comercializados extrarregionalmente (Bielschowsky, Castro y Beteta, 2019).
A pesar del aumento de la actividad comercial interregional, la región continúa dependiendo de mercados extranjeros, fundamentalmente Unión Europea y Estados Unidos, al efectuarse con este país aproximadamente el 32% del intercambio de toda la región (SIECA, 2022). Otro factor a considerar son los ingresos recibidos a través de las remesas. Estas constituyen una de las principales fuentes de ingreso, principalmente para El Salvador y Honduras. Esto, además de presentarse como manifestación de la dependencia económica, provoca inestabilidad financiera en la región sujeta a los flujos migratorios y políticas de envío de los países receptores de migrantes. También es uno de los medios más efectivos por el que se ejerce presión a estos países.
Sin embargo, Centroamérica no ha sido ajena al contexto global y a la crisis del sistema liberal ordenado por Estados Unidos. Un elemento nuevo del periodo post Covid-19 es el aumento de la presencia de la República Popular China (RPCh) en la región. Según el informe del SIECA (2022), el país asiático se ha posicionado como tercera y segunda fuente de exportaciones e importaciones respectivamente. Al cierre de 2023, solo Belice y Guatemala no reconocían a la RPCh1. Por tanto, la mayor parte de los países de la región privilegiaron las relaciones con este país, en detrimento de sus históricas relaciones con Taiwán. El siguiente paso al establecimiento de las relaciones con China ha sido la firma de un memorándum de entendimiento para formar parte de la Ruta y la Franja (Regueiro Bello, 2023).
Para la redefinición de objetivos, se debe tener en cuenta también las asimetrías en el desarrollo de los países miembros del SICA. En la región es posible encontrar tres tipos de crecimiento económico, según su ritmo de expansión. En términos de expansión del PIB, se distinguen tres grupos: dos países dinámicos, Panamá y Costa Rica; dos países de expansión intermedia, Guatemala y Honduras; y dos países de tasas de crecimiento particularmente modestas, Nicaragua y el Salvador (Bielschowsky, Castro y Beteta, 2019).
Estos datos se consideran de especial relevancia a la hora de trazarse objetivos para la integración. Aunque la Unión Aduanera es aún un proyecto del que solo participan Guatemala y Honduras, con escasa participación de El Salvador, no se descarta la posibilidad de ampliar el mecanismo al resto de los países que conforman el sistema. Esto es todavía más probable si se considera que, para su conformación y perfeccionamiento, el SICA ha tomado como referente las estructuras y funcionamiento de la UE.
Pero no es posible avanzar en un modelo de integración como el presupuesto obviando las diferencias señaladas anteriormente y las relacionadas con: los grados de avance en la diversificación de la estructura productiva, el desempeño en términos de ingreso por habitante, niveles de pobreza, gasto social público y distribución del ingreso y las características generales productivas de los países miembros. De un análisis poco detallado se observa que, en el caso de Costa Rica, existe una diversificación de la producción y escalamiento y en Panamá, la especialización en servicios asociados al Canal. El resto de los países, a excepción de República Dominicana, recibe sus ingresos fundamentalmente a través de las exportaciones agrícolas, las remesas y pequeñas industrias.
Más allá de la persistencia de esa indefinición de objetivos, ahora existen gobiernos en cuyas políticas la integración no aparece como estrategia de desarrollo; eso, cuando es posible conocer o deducir las apuestas estratégicas que tienen estos. Dos ejemplos son los casos de Honduras y El Salvador. En el primero, en los tres períodos presidenciales anteriores se ha mantenido como elemento central de su política económica las zonas especiales de desarrollo económico (ZEDE), con regímenes legales y fiscales propios, que no compaginan con un proceso de integración. Mientras tanto, la presidenta Xiomara Castro sostiene que va a eliminar las ZEDE, pero entre las acciones a tomar, la integración está ausente (Bielschowsky, Castro y Beteta, 2019).
En El Salvador es notorio que ni en la campaña electoral, ni en el casi finalizado periodo de gobierno, el Presidente o sus Ministros hayan mencionado una sola vez la palabra integración. Además, resulta difícil concebir cómo su profundización puede ser compatible con el desarrollo de una política económica centrada en la utilización del criptoactivo especulativo llamado bitcóin como moneda nacional y como eje para obtener recursos para la inversión y el endeudamiento estatal.
A ello hay que agregar las conflictividades entre los gobiernos de la región, que han obstaculizado la elección del Secretario General del SICA, lo que debilita la conducción operativa del Sistema. Este elemento ha transitado por varios momentos, desde una aparente focalización del tema en 2010, sus escasos avances por más de una década, la reaparición del SICA como eje de las políticas regionales durante la lucha contra la Covid-19, hasta el estancamiento actual de la agenda del proceso.
Tampoco la integración parece tener una presencia relevante en la mayoría de los aportes académicos a la discusión de los temas del desarrollo de la región. La persistencia del crecimiento del comercio intracentroamericano, que muestra una interdependencia mayor que la que era esperable dada la priorización de la apertura de las economías al mundo exterior, no recibe la atención que debiera tener en los análisis nacionales. Las instituciones como la CEPAL o la SIECA, entre otras, son las que mantienen la atención sobre el tema (Bielschowsky, Castro y Beteta, 2019).
Conclusiones
La integración debe ser un factor favorable para la negociación con gobiernos, inversionistas y el resto del mundo, si se actúa como región, más allá del establecimiento de una Unión Aduanera. Aunque Centroamérica es pionera respecto a este tipo de iniciativas, la actual situación del SICA dista mucho de lo propuesto y lo necesitado por estos países.
En 2010, la mayoría de los presidentes de los Estados que conforman el Sistema declararon nuevas prioridades para el proceso de integración. Si bien esta hoja de ruta mostró algunos resultados positivos durante la década posterior, no se especificaron objetivos ni se tuvieron en cuenta deficiencias del proceso desde su conformación.
La pandemia provocada por la Covid-19 y la crisis multidimensional que esta agravó, demostró la necesidad de iniciativas comunes para hacer frente a los desafíos del mundo actual. Esto evidenció también que es posible actuar de forma coordinada en espacios donde las diferencias políticas queden relegadas. Además, la integración es imprescindible para que estos países puedan insertarse en la economía mundial en mejores condiciones.
Es difícil ver en este momento el espacio para una visión supranacional como la que se pretendía en el Protocolo de Tegucigalpa, con la generación de instituciones similares a las de la Unión Europea, pues hay dificultades aún para la acción coordinada. Pero la conveniencia es clara y la reflexión sobre el tema es indispensable para llegar a propuestas que sean viables y asentadas en la realidad.
Para avanzar en la integración será necesario que los gobiernos sean pragmáticos y redefinan los objetivos de la agenda, teniendo en cuenta las diferencias en los modelos de crecimiento económico de cada miembro. Los principales retos que tiene el SICA por delante se derivan de la superación de las principales dificultades que aún enfrenta como mecanismo de integración: asimetrías en los niveles de desarrollo económico entre los países que lo conforman, estancamiento del comercio intrarregional, conflicto entre los gobiernos y debilidad de las instituciones del Sistema.
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Referencias
Notas