Los ataques del 11 de septiembre de 2001 y las medidas aplicadas como respuesta a estos hechos por el gobierno de Estados Unidos y la Unión Europea, volvieron a colocar el tema de las migraciones en el ámbito de la seguridad. En este contexto, el enfrentamiento al terrorismo encontró en la lucha contra la inmigración una de sus trincheras. A partir de ese momento, ciertos actores políticos han utilizado una retórica antinmigrante tanto con fines electorales, como para implementar estrategias políticas y medidas de carácter excepcional, presentando a los migrantes como enemigos potenciales, capaces de poner en peligro la propia existencia de las sociedades. Este artículo pretende determinar el impacto del vínculo entre inmigración y terrorismo en las estrategias de seguridad y políticas migratorias de los Estados Unidos y la Unión Europea entre 2001 y 2021. Para ello, se analizará la influencia de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en la securitización de la inmigración en los Estados Unidos y la Unión Europea y se expondrán las principales medidas implementadas dentro de sus estrategias de seguridad y políticas migratorias referentes a la migración entre 2001 y 2021.
Palabras clave: Estados Unidos, Unión Europea, terrorismo, política migratoria, estrategia de seguridad.
The United States government and the European Union’s response to September 11th, 2001, brought migration back into the realm of security. In this context, the fight against terrorism found one of its trenches in the fight against immigration. Since then, certain political actors have used anti-immigrant rhetoric both for electoral purposes and to implement exceptional political strategies and measures, presenting migrants as potential enemies, capable of endangering the very existence of societies. This article aims to determine the impact of the link between immigration and terrorism on the security strategies and migration policies of the United States and the European Union between 2001 and 2021. The analysis will focus on the impact of the terrorist attacks on September 11, 2021 on the security of immigration in both the United States and the European Union. The main measures implemented in their security strategies and policies for migration between 2001 and 2021 will also be presented.
Keywords: European Union, United States, terrorism, migration policy, security strategy
Introducción
La migración ha sido un tema que en los últimos años ha provocado un intenso debate a nivel internacional. En ocasiones, gobiernos y movimientos políticos han vinculado este fenómeno con el terrorismo, intensificando el miedo y la hostilidad hacia los inmigrantes. Esta idea se encuentra fundamentada en la construcción de una retórica que presenta a la inmigración como una amenaza a la seguridad nacional. Como argumento, se presenta la posibilidad de que individuos identificados como terroristas se infiltren en estos países a través de los flujos migratorios.
Las medidas aplicadas por los gobiernos occidentales1 como respuesta a los ataques del 11 de septiembre de 2001 (11-S), volvieron a colocar el tema de las migraciones en el ámbito de la seguridad. Tanto en Estados Unidos (EE. UU.) como en la Unión Europea (UE), la lucha contra el terrorismo encontró en la lucha contra la inmigración una de sus trincheras (Araujo, 2002). A partir de ese momento, se elaboraron una serie de legislaciones internacionales y nacionales de lucha contra el terrorismo con graves consecuencias para los derechos de los migrantes.
La seguridad se ha convertido en un instrumento que ciertos actores políticos han utilizado para movilizar a las masas en favor de determinado fin, ya sea para hacer efectiva la voluntad de las instituciones estatales o para ganar el apoyo de un sector en particular. Este fenómeno es denominado securitización y ha sido desarrollado por la Copenhagen School of Critical Security Studies2. El término es definido por Waever (1995) como el proceso mediante el cual un fenómeno político y social es comprendido a través de una “óptica securitaria” que justifica la adopción de medidas especiales que exceden el marco jurídico y los procedimientos ordinarios de decisión política. Según Campesi (2012), es el proceso por el cual un fenómeno se transforma en un problema de seguridad, con total independencia de su naturaleza objetiva o de la relevancia específica de la supuesta amenaza.
De acuerdo con la Teoría de la securitización, las cuestiones políticas se convierten en cuestiones de seguridad extremas que deben tratarse con urgencia cuando han sido etiquetadas como “peligrosas”, “amenazantes” o “alarmantes”, por un actor, que posee el poder social e institucional suficiente para llevar el tema más allá de la esfera política (Fessi, 2022). Por lo que, desde esta perspectiva, la política de seguridad nacional no es un hecho natural, sino uno elaborado cuidadosamente por los responsables de la toma de decisiones.
Un ejemplo de ello es la inmigración. Al hacer referencia a ella como una amenaza para la seguridad nacional de un Estado, pasa a ser un tema de alta prioridad que requiere una acción específica. En este sentido, quienes son legitimados en sus luchas contra el terrorismo comienzan a dirigir las estrategias hacia objetivos determinados, entre ellos se encuentran: activistas políticos, personas que cruzan las fronteras personas con padres extranjeros (Bigo, 2022). De este modo, se construye un discurso que va señalando constantemente inseguridades para que la necesidad de seguridad siempre esté vigente dentro de la sociedad.
Teniendo en cuenta lo anterior, este artículo pretende determinar el impacto del vínculo entre inmigración y terrorismo en las estrategias de seguridad y políticas migratorias de Estados Unidos y la Unión Europea entre 2001 y 2021. Para ello, se analizará la influencia de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2021 en la securitización de la inmigración en los Estados Unidos y la Unión Europea y se expondrán las principales medidas implementadas dentro de sus estrategias de seguridad y políticas migratorias referentes a la migración entre 2001 y 2021.
Desarrollo
El nexo entre migraciones y seguridad ha ensanchado el dispositivo de control migratorio de los estados, principalmente de los llamados occidentales, a través de la sistemática reducción de derechos y libertades de migrantes y solicitantes de asilo y la ampliación de poderes y prerrogativas en esta materia (Agamben, 2004).
De acuerdo con Campesi (2012), el discurso securitario propicia la reproducción de un imaginario político centrado en el miedo y poblado de enemigos. Bajo esta lupa no solo están en juego la integridad de la soberanía política o el mantenimiento del orden público interno, sino la supervivencia de la sociedad y, por lo tanto, el mantenimiento de sus características identitarias, económicas y sociales básicas.
Este discurso, impulsado por algunos gobiernos y medios de comunicación, ha incentivado la construcción, en la consciencia colectiva de las sociedades, de ciertas percepciones sobre los inmigrantes. Por un lado, este grupo es visto como una amenaza política, cultural y socioeconómica. Se piensa en ellos como un peligro para el equilibrio étnico y cultural de la sociedad de destino, un potente factor de fragmentación social, de incremento de la violencia política y, para muchos, estos son una competencia desleal en el mercado laboral. Por otro lado, son percibidos como una amenaza al orden público y la seguridad nacional. Esto está dado por la asociación que se suele realizar entre los migrantes, la criminalidad y el terrorismo. Por lo que, en ocasiones, las propias sociedades han apoyado políticas antinmigrantes como la militarización de las fronteras, la vigilancia a grupos con determinadas características étnicas o la limitación de alguno de sus derechos.
Significado 11-S y otros atentados terroristas
El proceso de securitización de las migraciones se exacerbó después de los atentados terroristas del 11-S (Agamben, 2004). A partir de aquel suceso, ciertos actores políticos han utilizado una retórica antinmigrante tanto con fines electorales, como para implementar estrategias políticas y medidas de carácter excepcional. Han presentado a los migrantes como enemigos potenciales, capaces de poner en peligro la propia existencia de las sociedades. En este sentido, se ha apreciado la discriminación hacia las personas migrantes y solicitantes de asilo y la implementación de formas intrusivas de vigilancia y control, así como el otorgamiento de poderes excepcionales a la policía y otras fuerzas del orden.
Los atentados del 11-S significaron un cambio en el discurso político respecto a los temas referidos a la inmigración a nivel global. De este modo, la migración fue vinculada al fenómeno del terrorismo, otorgándole una mayor connotación en las medidas implementadas. A partir de entonces, esta empezó a ser abordada como un tema de seguridad nacional.
De igual forma, sucesos como las primaveras árabes, la Guerra de Siria y las crisis de los refugiados dieron paso al rechazo de los inmigrantes, fundamentalmente musulmanes, tanto en Europa como en EE. UU. A su vez, eventos como los atentados terroristas llevados a cabo por grupos que se proclaman de la red Al-Qaeda en Madrid (2004) y en Londres (2005), el asesinato del cineasta holandés Theo Van Gogh (2004), los ataques de Charlie Hebdo y Saint-Dennis en París (2015), así como la Masacre de Orlando (2016) influyeron aún más en la securitización de la migración y en la radicalización de los discursos.
El vínculo migraciones-terrorismo, sus consecuencias en las políticas migratorias y de seguridad
Los atentados terroristas son identificados como una variante de la criminalidad que va más allá de las fronteras. Por esta razón, muchos países han endurecido sus posiciones respecto a los inmigrantes mediante la aplicación de políticas migratorias con mayores restricciones. Por ello, se observa claramente el aumento de la aceptación de la sociedad a varios partidos populistas de extrema derecha que se han manifestado públicamente en contra de la inmigración tanto en Europa como en EE. UU. Se puede destacar el caso de partidos como: Alternativa por Alemania, Ley y Justicia, y la Liga Norte en Europa, así como la figura de Donald Trump en EE.UU., como ejemplos de esto. Estos actores políticos han aprovechado las circunstancias para construir un discurso que otorga especial relevancia a la “amenaza de los inmigrantes”.
Estados Unidos
Los sucesos del 11-S cambiaron notablemente la percepción de la inmigración en el país norteamericano. A partir de esa fecha, se produjo un auge de una retórica nacionalista que ha beneficiado a grupos que presionaban por un mayor control y por menos inmigrantes. Como consecuencia de ello, las medidas tomadas al respecto han modificado drásticamente las condiciones de vida de los inmigrantes y sus familias.
A finales de octubre de 2001, el gobierno de EE. UU. aprobó la Ley Patriota, la cual limitó notablemente los derechos de los extranjeros. Respecto a la detención, esta se autorizó sin la presencia de cargos, por un período que se considerase razonable en casos de emergencia o situación extraordinaria, mientras que, anteriormente, no podía ser por más de 48 horas. Además, se comenzó a permitir la detención y deportación de inmigrantes por oficiales sin presentar evidencias ante tribunales. De la misma forma, esta ley incluyó a personas vinculadas con organizaciones terroristas, algo bastante impreciso y que puede incluir desde grupos de activistas pacíficos hasta cualquier organización con un mensaje opuesto al del Estado. La nueva óptica permitía encarcelar indefinidamente a un extranjero por vínculos tan leves como proporcionar ayuda médica o humanitaria a estos grupos o compartir su mensaje político. La ley en cuestión daba lugar a la arbitrariedad y al empleo de criterios racistas.
Con estos nuevos cambios, fueron detenidos miles de inmigrantes, en su mayoría procedentes de Oriente Próximo. Muchos de ellos no tuvieron acceso a un abogado, se les impidió contactar con sus familiares y se permitió la escucha de sus conversaciones tanto con sus abogados como en el día a día. Además, mediante una orden ejecutiva del presidente George Bush, a mediados de noviembre, los sospechosos de terrorismo serían juzgados ante tribunales militares, a puerta cerrada, con un abogado militar provisto por el Gobierno y sin derecho de apelación.
Los sucesos del 11-S significaron la modificación de la política migratoria norteamericana y la presencia de controles más estrictos en los puntos de ingreso de inmigrantes. Entre las primeras medidas de seguridad estuvo la creación del Departamento de Seguridad Interna (DHS), el cual centralizó varias agencias entre las que se encuentran el Servicio de Ciudadanía e Inmigración, encargado de la expedición de visas, peticiones de asilo y de refugiados; la Patrulla Fronteriza, la cual pasó a tener como objetivo fundamental impedir la entrada de terroristas al país y con aplicación en contra de inmigrantes; el Servicio de Aduanas, encargada del control en la entrada de personas y mercancías y la Guardia Costera (Tisera, 2020).
La frontera sur es vista por los EE. UU. como un reto en la lucha contra aquellos que amenazan su seguridad nacional, por esto se observan constantes intentos por controlar y limitar los flujos migratorios en la zona. Las Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) se han convertido en una vía para alcanzar objetivos mediante la creación de amenazas y miedos en función del interés nacional de la administración en el poder. Por tanto, se ha vinculado la inmigración al narcotráfico y el terrorismo como centro de las amenazas a la nación.
La ESN del 2002 del presidente George W. Bush, tuvo como base la guerra contra el terrorismo, los supuestos estados patrocinadores del mismo y cualquier elemento que represente una amenaza para la seguridad nacional e internacional. Para lograr este propósito, consideró viable cualquier método, entre los que destaca al poderío militar, la defensa del territorio nacional, la ley, la recopilación de inteligencia y las gestiones para cortar el financiamiento a los terroristas. Dentro del propio cuerpo de la estrategia esto se encuentra reflejado:
…la causa de nuestra nación ha sido siempre más grande que la defensa de nuestra nación (...) Debemos eliminar estas amenazas a nuestra nación, a nuestros aliados y amigos (…) Estados Unidos debe defender la libertad y la justicia porque estos principios son justos y verdaderos para la gente de todas partes. (Departamento de Estado, 2002, pág. 20)
La ESN de 2006 de la administración Bush, mantiene continuidad con su antecesora, pero incluye elementos como el narcotráfico, el tráfico de personas, los gobiernos autoritarios y el terrorismo como principal amenaza. Además, resalta la creciente alza de la inmigración indocumentada y la trata como un tema que debe ser atendido como parte de la lucha contra el terrorismo.
La ESN del 2010 de Barack Obama estuvo condicionada por el deterioro de las políticas de Bush. Esta nueva estrategia abordó la lucha contra el crimen organizado y las migraciones “ilegales”. Se centró, principalmente, en la necesidad de ganar efectividad en el control de las fronteras y una mayor seguridad del territorio. La ESN del 2015 mantuvo una línea muy similar.
Desde su elección como presidente y con el fin de hacer énfasis en las necesidades estadounidenses, la retórica de Donald Trump giró en torno a la protección de fronteras y el predominio de la seguridad nacional. Su discurso xenófobo abarcó referencias despectivas a los inmigrantes latinoamericanos, principalmente mexicanos y hacia la comunidad musulmana. Además, prohibió la entrada de nacionales de países con “compromiso terrorista”, llamando a un cierre completo de las fronteras estadounidense para los musulmanes (Bouie, 2016).
La ESN del 2017 de la administración Trump partió del concepto de fronteras seguras. Trump planteó la necesidad de construir un muro en la frontera con México para frenar la llegada de inmigrantes indocumentados. Además, propuso el endurecimiento de los controles y la reforma de los flujos de migración legal.
En ese mismo año, firmó la orden ejecutiva titulada «Seguridad Interna y Mejoramiento de la Vigilancia Migratoria», la cual además de la construcción del muro, establece un tratamiento más severo para quienes hayan violado leyes migratorias tanto federales como estatales. Además, esta orden ejecutiva incorporó un discurso que criminalizaba a la migración indocumentada (Office of the Federal Register , 2017).
La orden ejecutiva que puso en marcha el 27 de enero de 2017 suspendió completamente el programa de admisión de refugiados sirios por tiempo indefinido e interrumpió la admisión de cualquier refugiado procedente de Libia, Irán, Irak, Siria, Somalia, Sudán, o Yemen durante 90 días. Además, implantó la prohibición de entrada al país de cualquier ciudadano con doble nacionalidad si una de ellas pertenecía alguno de los 7 países citados anteriormente y estableció un nuevo criterio a la hora de aceptar solicitudes de asilo por motivos religiosos. Esta condicionante permitía priorizar aquellas solicitudes que fueran formuladas por ciudadanos de religión cristiana, en detrimento de la musulmana (Asensio Pérez, 2017).
Las primeras consecuencias de la puesta en marcha inmediata de este decreto no tardaron en materializarse. En los aeropuertos, las autoridades impedían subir al avión a personas procedentes de alguno de los países vetados. Asimismo, fueron deportados aquellos ciudadanos, que a pesar de que residían legalmente en los Estados Unidos, no cumplían con los nuevos requisitos.
A partir de otras de las órdenes ejecutivas de esta administración, se aplicaron otras medidas que aumentaron la inestabilidad de la migración en EE. UU. A saber: la exclusión de los migrantes indocumentados de ser contabilizados en el censo; la prohibición de entrada a EE. UU. de ciudadanos provenientes de Irán, Libia, Siria, Somalia, Yemen, Venezuela, Corea del Norte, Bielorrusia, Eritrea, Kirguistán, Nigeria, Sudán y Tanzania; así como medidas de deportación más severas hacia personas migrantes no autorizadas, incluso para aquellas que llegaron al país en su infancia.
Las medidas implementadas en los EE. UU. aumentaron el control y vigilancia de los migrantes, así como las restricciones para la entrada y permanencia de forma legal al país. De este modo, millones de personas han quedado en una situación de incertidumbre legal. A su vez, se intensificaron las deportaciones, incluso de residentes extranjeros legales en el país, sin la necesidad de pruebas ante los tribunales. Las políticas de “tolerancia cero” implementadas por la administración de Donald Trump en 2018 tuvieron como consecuencia fundamental la separación masiva de familias en la frontera sur del país norteño.
Unión Europea
Luego de los sucesos del 11-S, la UE redirigió sus esfuerzos en materia de seguridad hacia la lucha contra el terrorismo. El Consejo Especial de Justicia y Asuntos de Interior, el 20 de septiembre de 2001, recomendó a los Estados reforzar los controles fronterizos, aumentar los controles de documentos de identidad y permisos de residencia, tener mayor rigor en la tramitación de los visados, vigilar los movimientos de inmigrantes regulares entre distintos países y registrar más personas en el Sistema de Información Schengen (SIS)3. Para esto, fue creada una fuerza especial, la Task Force of Chief Police Officers, sin base legal para sus actividades y se legalizó la vigilancia de personas o grupos que, de acuerdo a los criterios de esta institución, pudieran representar una amenaza para el orden público y la seguridad, por parte de agentes de policía y de inteligencia (Araujo, 2002). Este mismo órgano, reunido en Bruselas, en diciembre de 2001, llegó a acuerdos sobre el combate del terrorismo. Entre ellos, una definición muy vaga de actividades terroristas, entre las cuales se podían incluir las acciones cotidianas de varias organizaciones sociales y sindicatos.
En el año 2003, fue elaborada una Estrategia de Seguridad, muy ligada a modelos norteamericanos. Desde la perspectiva de este documento, las fronteras se habían convertido en el límite entre la seguridad local y la global y, por tanto, toda acción que redujera o controlara los flujos migratorios, tenía como propósito mantener a Europa segura. De igual modo, la Política de Seguridad y Defensa Común de la UE, presentó a la migración como una amenaza y mostró una tendencia hacia la militarización de las fronteras (Ruiz Benedicto & Brunet, 2018).
La Estrategia global de Seguridad y Justicia fortaleció las herramientas de la UE en el exterior en materia migratoria mediante la cooperación internacional. De este modo, se firmaron varios acuerdos estratégicos con países vecinos para que aceptasen a las personas deportadas, fortalecer el control fronterizo, luchar contra el terrorismo y la delincuencia (Quintero Niño, 2015).
En el año 2011 se adoptó el “Enfoque Global de la Migración y la Movilidad” (GAMM), con carácter no vinculante, que estableció el marco legal de las migraciones en la UE. Este se basó en cuatro aspectos fundamentales: inmigración legal y movilidad, inmigración irregular y trata de seres humanos; la protección internacional y la política de asilo; la maximización de la repercusión de la migración y la movilidad en el desarrollo. No obstante, los derechos humanos de los migrantes no fueron considerados un tema fundamental en este acuerdo (Nieva).
A partir de 2013, se observó la ampliación de programas de restricción de la circulación de personas y de recogida de datos biométricos. Los datos recogidos por estos sistemas se almacenan en la base de datos del EURODAC4, que permite analizar para luego establecer pautas y patrones de los movimientos. Asimismo, EUROSUR5 se implementó en calidad de sistema de vigilancia en las zonas fronterizas. Esto muestra una clara intención de controlar, monitorear y vigilar la circulación de personas.
En cuanto a la construcción de muros fronterizos, de 2 que existían en la década del 90, en el año 2017 ya sumaban 15 (Ruiz Benedicto & Brunet, 2018). Países como España, Grecia, Hungría, Bulgaria, Austria, Eslovenia, el Reino Unido, Letonia, Estonia y Lituania han erigido muros en sus fronteras para prevenir la inmigración. Además, se han aplicado controles internos regulados y normalizados por el Código de fronteras Schengen de 20066 bajo la narrativa del control migratorio y la garantía de la seguridad durante la celebración de eventos políticos (Ruiz Benedicto & Brunet, 2018). Del mismo modo, han aumentado las restricciones y el seguimiento a la circulación de personas.
La extrema derecha ha utilizado el miedo al inmigrante y la xenofobia a su favor. En este sentido, se observa un aumento de las opiniones racistas y discriminatorias, así como de la influencia de la extrema derecha con ideología xenófoba en los últimos años. Entre estos partidos se encuentran: Alternativa por Alemania (AfD), el cual no había obtenido representación parlamentaria en las elecciones de 2013 y en las elecciones del 2017 alcanzó 94 escaños; el partido polonés Ley y Justicia (PiS), que alcanzó 235 escaños en las elecciones de 2015 y la Liga Norte (LN), en Italia, que pasó de tener 18 escaños en 2013 a tener 124 en 2018 (Ruiz Benedicto & Brunet, 2018).
Por su parte, la presencia del discurso de odio en las estructuras gubernamentales se ha normalizado. Como consecuencia, el origen de una persona ha llegado a determinar su libertad de circulación y sus oportunidades en los países europeos. Más allá de fomentar políticas de defensa de los derechos humanos e igualdad, se ha incitado al racismo y la xenofobia.
Tras los sucesos del 11-S, en la UE se han implementado legislaciones más restrictivas con un impacto significativo en la situación de vida de los migrantes. Estas legislaciones se han centrado en fortalecer el control fronterizo, lo que ha dificultado su ingreso y ha llevado a un aumento en la detención y deportación de personas indocumentadas. Además, se ha producido una estigmatización generalizada de ciertos grupos, especialmente musulmanes y personas de origen árabe, lo que ha resultado en un aumento de los actos de discriminación y xenofobia hacia ellos.
Igualmente, se ha ampliado la vigilancia y control sobre los migrantes, especialmente aquellos provenientes de países considerados como de alto riesgo. Esto ha generado una mayor sospecha y discriminación hacia ellos, lo que ha afectado el ejercicio de sus libertades y derechos individuales. Asimismo, las políticas de asilo se han vuelto más restrictivas, lo que representa un impedimento para quienes buscan protección en Europa. Los cambios legislativos han generado desafíos adicionales para los migrantes y han afectado su bienestar.
Conclusiones
Entre 2001 y 2021 se ha observado cómo el diseño de las políticas migratorias y estrategias de seguridad de EE. UU. y la UE ha estado marcado por el fenómeno de securitización de la inmigración. Los atentados del 11-S significaron un cambio en la percepción de los migrantes, tanto en EE. UU. como en Europa. A partir de ese momento, se reforzaron las políticas relacionadas con el tema migratorio y se realizaron varias modificaciones a sus estrategias de seguridad. Lo anterior se tradujo en la implementación de políticas que, con el objetivo de garantizar la seguridad de su ciudadanía, han deteriorado las condiciones de vida de los migrantes y el disfrute de sus derechos y libertades.
Las posturas gubernamentales han contribuido a la creación de una visión negativa de la migración. De este modo, se han incrustado percepciones y miedos en el imaginario colectivo de las sociedades respecto a los inmigrantes, presentados como un peligro o amenaza potencial para la seguridad del país. En muchas ocasiones, estas circunstancias han sido aprovechadas para el logro de objetivos políticos, desde llegar al poder como justificar la aplicación de medidas hostiles.
El análisis de las principales medidas implementadas dentro de las estrategias de seguridad y las políticas migratorias demuestran la existencia de una concepción del migrante como un peligro en las sociedades. Estas posturas lejos de fomentar la integración de esta población en los países receptores, le otorga la condición de ciudadanos de segunda debido a la limitación de sus derechos y libertades.
Referencias
Notas